论依法行政

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从权力制约的角度来看，依法行政则是依法治国的关键所在。法治的核心是有效地约束公共权力。依法治国的重点是依法治权，治权的重点又在于治行政权力，确保依法行政。依法制约国家机关的权力，保护公民的合法权益，既是现代法治的宗旨，也是依法治国的价值取向。宪法赋予国家行政机关极其广泛的权力范围，几乎涉及社会的各个角落。所以，行政权是国家权力中最为活跃的权力。而且，社会复杂性也为行政权创造了自由裁量的广阔空间，这样行政权极易膨胀，它最需要自由又最容易无度，最需要控制又最难以控制。这种无所不在的公共权力必然需要依法制约，也最需要公众监督。从行政权力的性质来看，行政权力也是最难制约的，行政权与立法权和司法权不同，它可以为被管理者设定义务，也可以独立实施行政处罚，所以在管理中自由裁量权被滥用的可能性就大。因此，如何实现依法行政，应该是依法治国的关键所在。
如何依法行政？首要就是确定行政的合法性。所谓行政合法性是指行政机关的活动必须遵守法律，遵守法定的行政机关活动权限，手段方式和法律责任。这个原则可分解为四项具体要求：（1） 任何行政职权必须基于法律的授予才能存在；（2）任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的委托及其运用都必须有法律依据，符合法律要旨；（4）任何违反上述要求的行政活动非经立法机关事后认许，均应宣告无效。这个原则是行政科学的重要基础原则和本质性原则，对我国来讲又有着特殊的意义。我国是一个具有几千年封建历史的国家。千百年来在国家行政一直受着封建思想的左右，独裁专治、唯我独尊、言之即法的现象十分严重。专制多，人治的东西很多，而民主法制的东西很少。到今天，余毒依然存在，我行我素，老子天下第一的观念在行政中仍不同程度地存在，行政的法治观念还比较淡薄。从另一方面看，我国千百年来的行政活动，并没有科学合理的理论依据，经验行政、主观行政、遵命行政的现象比较多，而可依据的规范性、科学性的行政原则方向非常薄弱。解放以后，政府的身份和地位，政府的权力及配置，行政行为方式都没有随着社会的发展及时科学地给予界定，存在着混淆不清的问题，这些表现都说明了我国行政还没有法定的规范。十一届三中全会以来，我国在政府行政职责方面通过制定大量的行政法律和法规、规章，对政府在各个方面的行政权有了明确的界定，但总的说还不完善。进一步按照合法性原则加快政府行政制度化、法制化步伐，无疑对加快我国政府行政走上科学化、民主化的轨道有着积极作用。另外，坚持合法性原则，能保证行政活动系统的有序进行，有利于保持政府行政行为的廉洁高效，防止腐败。这是因为：一，限制了权力。腐败生于权力本身，且与权力的限制程度有关，对权力的限制越少，产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象，无一不与权力缺乏有效限制有关。正是因为行政机关握有重大项目的审批许可权而未加制约，所以会出现一张批文换取几万元贿赂的权钱交易；因为公安机关有决定拘留和劳动教养的权力而未加制约，所以出现\"提钱释放\"的怪现象；税务机关享减免税的权力而未加制约，所以会出现一次宴请流失上百万元税款的惊人之举。不能说行政机关行使的这些权力毫无限制，至少说缺乏有效限制。可以断言，国家权力本身就是滋生腐败的温床，\"权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化\"这句名言至今仍发人深省。
当然， 不能因为权力会产生腐败我们就放弃权力。社会对权力的需求不会停止，尤其在体制变革之际，旧秩序被打破，新秩序又未能及时建立，这种需求就更为迫切。也正是在这种时期，由于对权力缺乏必要的约束，权力极易被滥用，腐败也容易产生。因此，从我国行政权力过大的现实和它处的历史时期看，与其扬汤止沸，从外部对权力加以约束，不如釜底抽薪，对行政权进行一次彻底改造。具体说，就是减少行政机关拥有的过大的处罚权，审批许可权，缩小权力幅度，增加相互制衡的环节。 与国外行政权力相比，我国行政权，特别是对公民法人的人身财产权发生重大影响的行政处罚权、许可权等，在权力范围、幅度及强制力方面都较大。这种权力体制与我国传统上行政权强大，司法权相对薄弱有着密切关系，曾一度在维护国家政治经济秩序，保护人民人身财产安全方面发挥了重要作用 。但不能否认，行政机关非经特定司法程序随意剥夺公民人身自由和财产权利是不合适的，这种处罚权极易导致行政机关及公务人员滥用职权，为腐败的产生提供了土壤。而在国外，由于法院是唯一享有剥夺公民人身财产权利的国家机关，而且必须经过一定程序才能实施这项权力，所以行政机关自身享有的对违反行政法规的处罚权是极为有限的，这就从客观上减少上行政机关及公务人员滥用权力，腐化堕落的机会。因此，适当削减行政机关行使的处罚权（包括拘留，劳动教养），对于遏止行政机关利用制裁权搞腐败是有重要意义的。我国另一个容易产生腐败的行政权就是行政许可审批权。长期计划经济体制形成了大量的行政许可审批权，这些权力不仅涉及公民的衣食住行，也关系到企业的生死存亡，由于每盖一章，每发一照都\"有利可图\"，很自然，许可权成为行政机关及公务人员贪污受贿的重要手段。必须承认，许可权是国家实行间接管理的重要手段，对某些特种行业及关系国计民生，人民生命健康安全的行业而言，在任何社会都是不可缺少的，然而这种许可权必须由法律设定并且控制在一定范围，否则必然成为贪官污吏搞权钱交易，搜刮民脂民膏的一把\"利剑\"。对行政许可权的限制是防治腐败的最重要方面。此外，还有很多行政权，如采取强制措施权、命令决定权，收费权、确认权等也必须给予严加限制和规范，堵塞任何可能产生腐败的漏洞，使行政机关享有的自由裁量权减少到最小范围，使权力幅度及方式尽可能明确，这对防治腐败现象具有至关重要的意义，也是\"治本\"之策。
二、公开行政。腐败产生的另外一个重要原因就是行政机关行使权力缺乏公开性和透明度。长期以来，由于我国法律很少规定行政机关公开其文件、权力内容的义务，逐渐形成了\"内部行政\"\"秘密行政\"的习惯，这在客观上为行政机关公务人员贪赃枉法，幕后交易提供了\"天然屏障\"，加之舆论监督受种种限制，难以发挥有效的监督作用，使腐败问题日盛一日，腐败者日益猖獗。美国大法官布兰代斯说过，\"宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。\"①为了消除腐败，增加行政工作透明度，保证行政机关时刻处于普通百姓的舆论监督之下，近几十年来，很多国家制定了《情报自由法》、《政务公开法》、《阳光下的政府法》等，要求行政机关向社会公开其除机密以外的文件，接受社会监督。同时建立财产申报制，公开公务员的财产收入等，保证每个公务员处于严密的社会和舆论监督之下。这些做法在预防腐败发生方面收到了良好成效。值得借鉴。
三、健全了程序。健全行政程序是预防腐败的一大法宝。无论是内部削减权力，还是外部严加控制，由于执法人员素质及程序的漏洞，腐败现象仍可能发生，因此，通过制定行政程序法规范行政权力是很多国家防治腐败的重要经验，如美国、德国、日本等许多国家纷纷制定程序法，限制规范行政机关行使的权力，从而达到减少、消除腐败的目的。程序化意味着政府机关及公务人员行使权力的每一步骤及形式都有严格的法律约束，任何违反程序的行为都将受到制裁。利用程序限制政府权力是20世纪行政法领域的重要成果之一。例如享有减免税权力的官员出现腐败问题是难免之事，而这项权力又不能被取消，这种情况下，采用程序手段对减免税权力加以限制最为有效。可以采用下级机关审批，上级机关备案审查的方式，也可以采用直接掌管税收的基层部门无权审批减免税，交由统一或高层部门决定的方式，还可以采用二级机关复核制等等，只要增加一个步骤或限定一种形式，就有希望消除一个产生腐败的可能性。同样，我国外资企业法规定的立项审批权，因为增加了审批期限的硬性规定，使得腐败产生的机率大大减少了。
当然，八十年代以来所进行的重大变革，在社会、经济、文化等各个方面取得了举世瞩目的发展：经济体制由计划经济向市场经济的转变；行政管理方式由人治向法治的转变。对于后一个转变（前一个转变不是本文研究的范围），我们可从几个方面的事实来看。
（一）行政机关从主要依政策办事到主要依法办事。八十年代以前，中国行政管理基本是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。至八十年代前期，这种情况开始改变，国家开始制定法律、法规，逐步以依法办事取代行政仅依政策、依领导人指示办事。但这个进程很艰难。这个时期，整个社会虽然较为重视法制，但对法制的认识却有片面性：当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的依法办案，而不知行政的依法办事。直至八十年代中期，中国尚缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志根据国家民主政治和商品经济发展的情况，认识到要在国家管理领域加强法制的特殊重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”。行政法学者更是在八十年代初就呼吁国家应重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政。但大多数学者和国民就依法行政达成共识，并将依法行政作为国家行政管理的一项原则确定下来则是八十年代中期以后的事。1989年，罗豪才教授应司法部法学教材编辑部之约主编的高等学校法学教材《行政法学》提出了依法行政原则。1993年八届全国人大第一次会议通过的李鹏同志所作的《政府工作报告》则正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1996年八届全国人大四次会议通过的《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于〈纲要〉报告的决议》更进一步将依法行政，依法治国，建立法治国家作为国家的治国方针。与此相适应，中国行政管理各个领域、各个方面的法律法规也逐步健全、完善。全国人大及其常委会通过了近 200件法律或决议、决定，其中大多数涉及行政管理。如土地管理法、税收征收管理法、城市规划法、环境保护法、食品卫生法、技术监督法、广告法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、海关法、教育法、银行法、保险法、统计法、审计法、档案法、律师法、劳动法等。这些法律所调整的领域，在以前都还是法律的空白区。