美国税制改革的三大方案

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美国税制改革的三大方案
美国不仅是20世纪80年代全球性税制改革的发源地，而且很有可能成为新世纪世界税制改革的龙头；况且美国学术界和政界正在加紧酝酿根本性税制改革方案，这些议案都与三大税制改革战略特别是与支出税战略有关。倘若美国正在酝酿的这些议案当中任一方案付诸实施，在当今世界经济日益全球化的推动下，新一轮的世界性税制改革会更加迅速、更加彻底。由于美国正在酝酿的三大改革方案——储蓄无限减免税、统一税和国家零售税，都与统一税思想密切相关，因此，在讨论三大方案之前，首先简要介绍一下统一税概念。
（一）统一税的基本内涵
不论世界各国所提出来的税制改革建议或方案有多么大的差异，归根结底可以归为两大类：一类是接受现行的所得税制结构，并以此为良好的出发点，试图改善这种结构；另一类是想完全放弃所得税，以十分不同的税制取而代之。但不管是在现行所得税制基础上的调整，还是废旧立新，绝大多数税制改革方案都自称是统一税方案。那么，到底什么是统一税(f lat tax)？
一般来说，统一税至少要具备三大特征：单一税率、消费税基和整洁的税基。
1．单一税率。应当说，统一税最引人注目的特征是统一税率。世界各国的现行所得税制基本上都实行累 进税率制度，而统一税则废弃这种制度，所有或绝大多数纳税人都按单一税率纳税。虽然真 正的统一税是这种单一税率适用于整个税基（从最初的1元钱到最后的1元钱），但是，各种统一税方案通常都有一定的免税额，不管其税基是所得还是消费。也就说是，规定限额内 的税基适用零税率，在免税额之上的税基适用单一税率。正因为如此，统一税实际上也具有 累进税的性质：平均税率随着税基的增加而逐渐提高，累进程度随着免税额和税率的调整而 改变。?
那么，为什么要实行单一税率？统一税论的倡导者列举了很多理由，比如单一税率制度会 提高经济激励，对分配的影响是中性的以及简便易行等等 。不过，单一税率最富有争议的问题是它对分配的影响是否真的是中性的。
2．消费税基。 对非经济学家来说，以消费作为税基似乎与统一税的“统一”没多大关系。但对经济学家 而言，以消费为税基的统一税，其中的“统一”是指对现在消费和未来消费统一征税，而 所得税由于对储蓄的收益征税，使未来消费比现在消费更加昂贵。?
为什么要以消费为税基？原因很多，归纳起来主要有三大方面：(1)以消费为税基征税，会鼓励储蓄、投资和工作。现行所得税由于对储蓄收益、投资收益和劳动所得直接征税，故对 储蓄、投资和工作有抑制作用，而消费税没有这种负面作用。(2)消费税不比所得税的公平性差。表面上看，消费税具有累退性，会加重低收入者的税收负担，而实际上不一定如此。因 为某一年的所得并不是人们境况好坏的良好衡量指标，每个人的消费—收入比率差异很大，断定低收入者的消费—收入比率高、高收入者的消费—收入比率低是十分错误的；况且，从一生的角度来看，消费的贴现值肯定等于劳动所得和继承财富的贴现值，所以税基是所得还是消费并没有多大差异。(3)应税消费额的计算要比现行所得税制下的所得计算简单，因为 它不牵涉资本所得的计算，而且消费税在纳税程序上也比较简单。
3．整洁的税基。 统一税构想的第三个特征（或要素）是“整洁的”税基(clean tax base)，
实质是取消全部 或大部分给予特定类型消费或投资的特殊优惠，目的就像通常所说的统一或拓宽税基，“平 整竞赛场地”，使税制更加中性，使税基更加整洁。?
在现行所得税制下，税基的不整洁或称“杂乱的”税基(messy tax base)主要由两个原因造成：一是与资本所得课税的独特性（比如不能对资本所得进行通货膨胀指数化、公司所得的 双重征税）有关；二是与给予特定支出或活动的税收优惠有关。这些方面恰恰是无效率、不 公平和复杂性的重要原因。
（二）储蓄无限减免税
1992年，参议员萨姆·纳恩和参议员彼得·多梅尼西主张彻底改变美国联邦税制。他们提议 用由两部分构成的减法形式的现金流量税取代公司所得税和个人所得税：一部分对经营活动 征税，一部分对个人征税。现行分别由雇主和雇员各缴一半的社会保障税，可以分别抵免企 业税和个人税。纳恩和多梅尼西把他们的议案标榜为储蓄无限减免所得税制(unlimited sav ings allowance income tax)，简称储蓄无限减免税(unlimited savings allowance tax,USA)。?
1．储蓄无限减免企业税。按照目前的设想，储蓄无限减免企业税适用于所有公司、合伙、 有限 责任公司以及未组成公司的业主，包括个体经营个人。企业层次的储蓄无限减免税制有两个 本质特征：（1）对所有企业课征统一低税率，包括公司、合伙、独资以及其他组织形式。 （2）允许资本投资无限扣除。也就是说，企业在任何资本品上的投资都可以直接从收入 中扣除或者说立即作为费用列支。?
2．储蓄无限减免个人税。从制度上说，储蓄无限减免个人税与现行所得税的运转方式类似 ，只 是更简单一些。应税所得的计算是毛收入减去各项扣除。个人层次的储蓄无限减免税制也有 两个本质特征：（1）它是累进的，通过累进税率加上家庭生活费用减免来实现。（2）允 许个人储蓄无限扣除。也就是说，所有家庭出于任何目的的、任何数额的储蓄都可以扣除 。?
（三）统一税
众议员里查德·阿梅、参议员里查德·沙尔彼和参议员阿伦·斯皮克特根据20世纪80年代初 著名经济学罗伯特·霍尔和阿尔文·拉布什卡以及布雷德弗德的设想提出议案，用统一税(f lat tax)取代现行税制。像储蓄无限减免税一样，统一税也分为两部分：一部分对家庭征税 ，另一部分对企业征税。个人和企业纳税申报表很简单，极端地说，可以用明信片。?
1．统一企业税。在这种税实施的头两年，企业支付的税率为20%，以后下降到17%。这种企 业税 适用于公司、合伙、独资、专业企业、农场、出租、特许权使用费。企业税基是毛收入减去 工资、薪金、养老金等的支付；商品、服务和材料的购买；资本设备、建筑物和土地的全部 投资。可是，社会保障税（一半由雇主支付，即7?65%）和诸如保健、生活和伤残保险等 附加福利不再是纳税扣除项。?
2．统一个人税。实施统一税的头两年，个人将按20%的税率纳税，以后降低到17%。个人税 基包括工资、薪金以及私人养老金。有个人免税额扣除，而且该免税额按通货膨胀进行指数 化。这些免税额的情况是，个人为13 000美元，单身户主为17 200美元，已婚夫妇为26 2 00美元；此外还有每一个受抚养者的5 300美元扣除。按最初的建议，有两个孩子的已婚 夫妇 可享受个人免税额为36 800美元的综合扣除。?
（四）国家零售税
众议员彼尔·阿切和参议员里查德·卢格建议用国家零售税(national retail sales tax) 取代现行公司和个人所得税。卢格建议对销售者或购买者就销售给最终消费者的现金流量额 征税；阿切建议对销售者的总销售额与总购进额之间的差额征税。?
众议员阿切和参议员卢格都主张取消联邦所得税，包括个人所得税、公司所得税以及所有 资本利得税、赠与税和遗产税。社会保障和老年保健医疗税保留，但社会保障金不纳税。?
阿切和卢格建议用国家零售税取代被取消的税种，目的是税收收入不增不减。阿切没有说适 用税率是多少，而卢格建议的税率是17%。这种税在很多方面与一直在美国45个州实施零售 税的征收方法相同。国家零售税的特点是：（1）工薪单数额较大，因为没有预扣所得税扣 除。（2）逃税受到限制，因为不管所得是不是合法取得的，任何支出都要在消费阶段纳税 。（3）储蓄可能受到鼓励，因为只有消费被征税。用于住房和资本资产的支出不征税。?
对国家零售税最主要的批评是它具有累退性。这个问题可以通过宣布特定商品和服务是免税的而得到部分解决，如食品、租金、医疗服务可免税。?
以上描述的三大方案，基本上都是以消费课税取代现行税制，取消扣除，统一税率。但是，不同的税制改革方案在许多方面还是存在着一些差异。
——摘自郭庆旺、赵志耘耘著：《财政学》，中国人民大学出版社2002年，第500—503页。