通过法律改革来实现社会的进步

kevin_cy

20世纪70年代以来中国社会的全面进步有两条主线，一是经济的发展和繁荣，二是法律改革和法治国家的建构。二者互为条件，互相支持，形成了中国社会全面进步的独特的风景。作为一个法学家，我认为中国的法律改革和法治国家的建构对于维护中国20多年来的稳定和繁荣有着极为重要的意义。
  
  首先，法律改革和法治国家的建构为经济发展和改革提供了有效的保障。中国的改革是从经济开始的，而且是从农村经济开始的，它具有典型到自发性，即农民为了生存而突破当时的制度和政策界限，抛弃了农村人民公社的制度模式，探索土地承包责任制的新途径。农村改革之后是城市经济改革，主要表现在城市个体经济和工商业的发展。
  
  和前东欧国家的改革不同，中国改革的目的是完善现存的社会主义制度而不是否定社会主义制度。三十年的社会主义实践虽然伴随着很多错误和问题，但是共同的政治经济基础产生了人民共同的社会理想和共同的道德标准。同资本主义模式的发展中国家印度相比，中国社会中的平等，对于处于社会不利地位的人群的关心，政府政策向贫穷落后地区的倾斜，党的纲领中所确定的社会共同富裕的目标，无疑体现了社会主义的优越性。对于具有相对贫乏的资源和世界上最众多的人口的中国，这样的精神支持对于广大人民来说是有重要意义的。资本主义生产方式和生活方式所带来的对于利润的追求，剥削和掠夺的欲望，道德和理想的碎片化，各种严重的犯罪、堕落和绝望，是中国改革开放过程中必须努力抵制的。
  
  由以上目标所决定，中国改革的方式不是通过对抗和冲突来实现的，而是在中国共产党和政府的领导下，在国家法律、政策的范围内，有步骤，有秩序地进行的。在前苏联和东欧国家，改革意味着弱化共产党的领导，直至共产党的瓦解。而中国改革的历史，是中国共产党领导改革的历史。从政治体制改革到经济体制改革，都是中国共产党首先建议并组织实行的。当然，在改革的过程中，人民群众表现出强大的创造力，例如农村改革就是由农民自己自发的搞起来的，但是，这样的改革都得到了政府政策和国家法律的确认，从而形成了上下一致的力量。当东欧国家的议员们在议会大厦里激烈辩论政治民主问题的时候，中国的立法机关正在为经济改革“保驾护航”，分析表明，围绕经济体制改革的立法在中国近年的立法中占有相当大的比重，有些经济立法先于经济体制改革，法律为经济体制改革开辟了道路，确定了规范，有些经济立法紧随经济体制改革的实践，把有效的改革措施法律化。不仅仅是立法，司法工作也以为经济发展服务为主要任务。“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。国家立法机关要加快经济立法，法院要加强经济案件的审判工作，检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作，司法部门要积极为经济建设提供法律服务”。[1]
  
  通过法律改革实现政治改革 中国是一个“人治”历史久远的社会。在一定意义上说，树立法律的权威，以“法治”取代“人治”，本身就是中国当代社会改革最重要的使命。在中国近20年的改革开放过程中，法律改革的一个重要战线就是打破原有的政治、行政和管理体制，建立和完善以市场经济为基础，以现代法治模式为目标的管理体制。这方面的成就可以从以下几方面表现出来：
  
  首先，国家政治生活中法律权威的提高。80’年代初期，中国社会有一场讨论，题目是“县长大还是宪法大”。其景是1982年宪法颁布实施后，很多地方官员认为宪法不过是“一张纸”，而官员，即使是在中国官制中最基层的“县长”，也比宪法的权力大。这场现在看来近乎荒唐的讨论题目恰恰是中国社会当时最需要在理论上解决的问题。宪法第5条写道：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。为了支持宪法的这一规定，中国共产党章程相应规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。[2]
  
  其次是理顺行政权力和法律的关系，依法行政。对于宪法和法律权威的另一个挑战来自于行政权力。行政权力的扩大是现代国家的共同趋势，因此依法行政是约束行政权力的重要方式。由于特定的历史条件所决定，中国在相当长的时间里行政权力没有法律约束。行政行为没有统一的规范和标准，不同的行政权力之间没有明确的界限，行政行为没有统一的程序，对于行政官员的违法、违纪、失职、渎职行为没有制约和追究责任的途径。“长官意志”和行政工作人员的自由裁量权在国家行政管理工作中畅行无阻。这种情况合乎逻辑的发展就是领导人的话就是法律，下层工作人员根据领导人的只言片语行事，或者是观察领导人的眼色行事。1978年以后，中国开始重视规范行政机关和行政行为的立法，首先是对国家最高行政机关的权力义务进行法律规范，1979年重新制定了《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，此后大量的规范各种行政权力的法律和法规陆续制定。特别是在1982年宪法中，依法行政的原则和精神得到了充分体现，例如强调了行政法规、行政规章、行政行为必须符合宪法和法律，任何国家机关工作人员都不得享有法律之上的特权，人民代表大会及其常务委员会行使对行政机关的监督权，明确了国家行政机关和工作人员的责任制和效率原则，等等。到90年代初，法律和行政法规中规定的公民可以因自己的权利遭到行政机关和政府官员侵害而诉诸司法程序的条文达130余条，为了使这些法律权利能够实现，《中华人民共和国行政诉讼法》于1991年实施。这是中国历史上第一部以程序法的形式保障“民告官”权利的法律。此后《国家赔偿法》、《行政复议条例》、《行政处罚法》等等法律相继制定并实施，促进了行政权力行使的规范化。
  
  通过法律改革履行国际承诺。1980年代以来中国积极参加国际社会的主流。在政治领域，加入和批准了一系列国际人权公约，特别是积极参与全球经济一体化的过程，参加和批准了一系列的国际经济条约，例如《国际货物销售合同公约》、《保护工业产权巴黎公约》等等。加入了世界贸易组织。这些国际经济活动的规则已经被纳入中国的国内立法，成为中国自己的经济活动准则。
  
  使社会生活各方面有法可依。早在80年代初，中国的立法机关就明确提出要加快立法步伐，使社会生活的各个方面有法可依，有规可循。经过20多年的努力，中国已经初步形成了一个以宪法为基础，包括行政法、民法、经济法、婚姻法、劳动法和社会福利法、自然资源与环境保护法、刑法、程序法、军事法等法律部门的体系。由于有了规则，有了人们可以诉诸规则的法律程序，人们解决纠纷方式发生了变化。这种变化已经成为他们生活方式变化的重要部分。曾经完全依靠行政方式解决的社会矛盾和纠纷现在更多地通过诉诸法律和司法程序来解决。“打官司”曾经是一个不受欢迎的字眼，一个有过上法庭的经历的人可能会被他周围的人看不起，但是现在，通过法律保护自己的权利的人被视为英雄。规则明确了人们相应的权利，权利的行使加强了人们的主体意识。
  
  1997年中国共产党明确地把“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了党的第15次代表大会报告。报告写道：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[3] 1999年，依法治国又以宪法修正案的方式载入宪法，成为国家根本大法的一部分。
  
  21世纪的中国是一个走向法治的中国。在这个过程中，我们还面临一些困难，在立法、司法等方面都存在一些需要解决的问题，但是可以肯定的是，中国不仅将以一个经济大国的姿态立于世界，而且将以一个法治国家的姿态立于世界。

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依法治国，一直在进步