公正执法不能依赖考核

裁判

国家机关使用纳税人的财富，来生产公共产品，为社会提供优质服务，这乃是天经地义的事情。不然，劣质的公共机构是要“破产”的。但是，古今中外，公职人员队伍总是会出现官僚主义、形式主义等严重问题，不仅工作效率低下，甚至在有的时候，还会严重损害权力委托人的切身利益。于是，为了克服这个问题，人们想出了不少办法，比如权力之间的分设和制约，外部这样那样的监督，当然，还有对这些机构和人员的考核制度。
    绩效考核，将单位的荣誉和个人的利益如经济收入和发展进步，同他们的工作业绩结合起来，无疑是一种提高机关效能的有效办法。在英国文官制度建设的历史上，这种考核制度充分调动了公务员队伍的积极性，从而大大提高了政府行政管理的科学性，增强了政府的廉洁与效能。毋庸置疑，在通常情况和相同条件下，没有考核的单位和个人，比不上有考核者的工作成绩。因为，后者多了一个激励机制，能够更好地调动人的积极性和创造性。人总是有惰性的，并且一个纯粹为公的执法人员，在现实中其实也并不多见，因此，正是基于这个原因，考核才具有一定的现实意义。假如执法人员都是纯粹追求法治价值和人民利益的高尚者，假如他们都具有一心一意、全力以赴努力工作的精神，绩效考核其实也就完全没有必要了。绩效考核的价值，如同市场经济一样，能够通过个人利益的实现，来激发他们的工作激情。然而，这只是一个方面，我们特别需要清醒认识的是，并非有考核就一定有真正好工作成效，产生好的社会效果。事实绝非如此，如果设计本身并不科学，不能正确对待评比，考核就会事与愿违，发生南辕北辙的结果，反而不如没有考核为好。
    发生在实践中不科学的考核，主要有两种情形，一是只注重结果考核，而不过问获得这些结果的过程。于是，为了有数量上的明显优势，被考核者常常会动歪脑筋，采取不恰当的手段，确保自身完成的任务数量不亚于竞争者。这种远远偏离了考核宗旨的过程所带来的损失，要大于结果所创造的收益。“过分关注结果会导致忽视重要的行为过程，而对过程控制的缺乏会导致工作成果的不可靠性，不适当地强调结果可能会在工作要求上误导员工。”（《绩效考核与绩效管理》，第5页）比如，有的公安机关简单地下达给派出所一定的办理刑事案件数量，以办案多少“论英雄”。于是，有的派出所为了完成任务，或者为了获得更多的立案数，任意扩大打击面，将本不该立案查办的一般违法行为，也作为刑事案件予以追究。并且，凡是涉嫌犯罪的，不论情节如何，一般都刑事拘留并提请逮捕，而完全不考虑案件的免除、减轻或者从轻处罚的实际情节，严重损害了公民的合法权益。过程不公正，所得到的结果便必定是丧失正义的，这也是一种“毒树之果”吧！二是将考核利益绝对化，即把绩效考核这个手段当做了工作的终结目标。执法工作本身并不是为了考核，相反，考核的全部目的是要促进严格执法，实现社会公平正义。而一旦将考核利益绝对化，把取得较好的考核成绩作为最大追求，就把严格执法的根本放在了末端的位置，就极易发生不择手段地来获取考核分的违法乱纪行径。于是，弄虚作假，玩弄数字游戏等极为不正常的现象，就频频发生，严重损害了法律的尊严。“这种行政化考核的弊端在于：将激励机制引入公共权力行使领域，使得公共利益个体化，国家权力私人化。现行考核体制形成的激励机制就像‘用饲料赶驴子’，正义本该是行程的终点，现在却成了追求利益的副产品。于是人们对正义所应体现的价值漠不关心，在业务部门遇到利益冲突时，人们最原始的冲动就是使个体利益最大化，而本应当作为核心职能的法律监督权却被边缘化。”（余国利、金涛：《部门博弈与司法公正——以检察机关绩效考核为中心》，《西南政法大学学报》第12卷第3期）作者的分析既诚恳，也很深刻。这种教训古代就曾经有过的，《汉书·刑法志》记载：“现在的司法官员，上下追逐，把刻毒作为高明，厉害的人获得功劳名声，公正的人多后患。谚语说：‘卖棺材的人盼望有疾病的年头。’不是他憎恨想去杀死别人，而是他想从死人中获利。现在管理司法的官吏想陷害人，也跟这一样。”（许嘉璐主编：二十四史全译《汉书·刑法志》第481页）这种考核，岂不是一种恶的表现了吗？这样的覆辙，在当代法治社会，绝对不能重蹈！
    其实，考核只是一种次要的激励方式。执法人员的工作热情、严格执法的业绩首先是建立在科学理念基础之上的，即他们有为民执法的满腔热忱，来自于他们的良知，他们的执法理想，而并非仅仅只是为了考核。即使没有考核，他们也能努力为实现社会正义而工作。如果执法人员的工作积极性需要依赖考核才能激发出来，不仅毫无执法境界可言，而且还是一件相当可悲的事情。最终，绝不可能有好的工作业绩，不会给民众提供更多更佳的法律服务。道理很简单，因为这样的执法人员缺少正确的执法理念和崇高的价值追求，不可能真心诚意为法治理想而奋斗。因此，简单地以来考核来调动执法人员的工作积极性，而放弃对他们职业道德的培养，即使有些效果，也总是短暂的，甚至是不可靠的。假如执法人员浑浑噩噩、混混日子，甚至是一个唯利是图、贪赃枉法之徒，考核又有什么意义呢？
    故而，依赖考核促进工作，无疑是极为愚蠢的，是极不可取的。过去，装备精良的国民党部队依靠金钱来激励士气，结果败在小米加步枪的解放军手下。究其原因，就是前者没有理想追求，几乎就成为了乌合之众，尽管由美式武器装备，但战斗力却不强。后者则有远大的志向和强大的精神支柱，即为了建立新中国，为了劳苦大众翻身得解放，而当兵打仗；因此，尽管武器装备落后，但士气高涨，战斗力特别强大。《汉书·刑法志》中说得好：“秦国的人，教养人民很狭隘，役使人民却残酷暴烈。用势力来威胁人民，用穷困去折磨人民，使人民探求赏赐，用刑罚来引导人民，使他的人民凡对上邀功行赏，不去打仗就没有别的出路。功劳和赏赐相互激增，能够得到五个穿着盔甲的人的首级的可以奴役五家，这是最有效的，所以能经过四代而拥有天下。然而，都是求取赏赐追逐利益的军队，是平庸之辈作买卖的办法，却没有稳定制度保持节操。所以即使土地广阔，军队强大，战战兢兢常怕天下同心协力来共同倾轧自己。”秦朝的短命，原因正在于此。（第470—471页）国民党部队必败，共产党军队必胜，个中的缘由也极为相似。这个道理也适用于执法工作，一个依赖赏罚的军队，是不可能有战斗力的，同样，一个依靠考核的执法队伍，也不会有很强的执法能力。优秀的军队，依靠将士的正义志气。称职的执法队伍，同样需要执法人员的正义精神，如果警察、检察官和法官办案只是为金钱，为了个人的荣誉，就很难为法治国家的建设努力工作，甚至会走向反面。相反，只有拥有了远大法治理想的执法人员，才能竭尽全力工作，为伟大的法治事业做出自己一份贡献。即便是没有考核，难道这样的执法人员就不会努力工作了吗？
    因此，我们应当科学考核，将考核放在一个适当的位置，绝对不能“喧宾夺主”，一切围绕考核来进行工作。主要的是应当根据社会存在的实际，以及国家公务员队伍思想素质状况，扎实有效地实施政治的、伦理的教育，提高他们的思想境界。使广大执法人员不断增长法律良知，树立远大的理想信念，使他们拥有追求社会公平正义的博大胸怀和豪迈激情。这才是在重要的东西，使法治建设不断推进的力量所在。建立在这个基础上的考核，才会有正确的方向，才能获得好的效果。如果轻视甚至放弃这个根本的工作方法，迷信考核，依赖评比，不仅不能达到预期目的，反而会出现华而不实、执法违法的行径，损害公民合法权益，损害法治权威。
    总之，如果忽视过程而只看结果，如果把考核利益绝对化，那么，这样的考核便完全彻底地变味了，不再是促进执法工作的方法，恰恰相反，而是危害法治的一个重要因素。这样的考核，与其有，倒远不如没有为好！