合议庭改革报告

办公室主任

作者按：拙作一篇，曾发表于某刊物，在网络上首发。请大家批评指正。

                            制度概述
1.制度发展
    合议庭是法院的基本审判组织，为合议制的主要形式。合议庭以多人参与、平等参与、共同决策、独立审判为特征。在中国，实质意义上的合议庭引进于清末修律时期，北洋政府和南京国民政府时期沿用并加以完善。社会主义司法中的合议庭起源于新民主主义革命时期省港罢工委员会制定的《会审处细则》。第二次国革命战争时期的苏区和抗战时期根据地合议庭被普遍性采用。新中国成立后，1954年的《人民法院组织法》规定由专业法官组成合议庭审理案件，审判案件合议制为基本原则，独任制为例外。改革开放后，随着法制的完备，合议庭的适用范围、职责内容、组成方式、工作机制、责任形式等均有相应的规定。至此，现代意义上的合议庭才真正得于发展。
2.制度意义
    合议庭职责是否有效发挥，直接关系人民法院审判案件的质量和效率，关系司法公正。具体而言，合议庭制度有着以下积极意义：第一，体现司法民主；第二，利于正确决策；第三，抑制司法专横，防止司法腐败。

                               制度缺陷
3.四大问题
      《人民法院第一个五年改革纲要（1999—2003）》制定以来，人民法院进行了一系列强化合议庭职责，理顺合议庭内部和外部关系，强化合议庭成员参与审判，加强对合议庭的监督指导，完善合议庭工作机制、责任机制和考评机制的改革。然而，合议庭制度仍然存在以下问题：第一，“形合实独，合而不议”。《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》和《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》规定了合议庭全体成员须共同参与案件的审理、评议、审核裁判文书，明确了审判长和承办法官的职责，但承办法官包揽绝大部分实质性审理活动，其他合议庭成员对案件审理参与不够的情况仍然普遍。第二，“陪而不审”。人民陪审员在案件审判中与合议庭其他成员具有相同的权利义务，由于陪审员素质及制度局限的原因，陪而不审情况没有发生大的改观。第三，合议庭提交审判委员会案件范围过宽。2010年1月制定的《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》规定各级法院审判委员会的职责，明确各级法院应当提交审判委员会讨论的案件和合议庭可以提交审判委员会的案件的范围。此项改革之后，合议庭提交审判委员会讨论的案件范围仍然过宽。第四，加强合议庭监督指导降低了合议庭评议及裁判的独立性和确定性。出于提高合议庭办案质量，防止腐败等目的，人民法院加强了院长、庭长对合议庭的监督指导。这种监督指导却降低了合议庭裁判的独立性和评议结论的确定性，也为不当干预司法留下更多空间。

                                制度改革
4.总体规划
    合议庭改革是人民法院“一五”、“二五”、“三五”改革的重点之一。《人民法院第一个五年改革纲要（1999-2003）》明确提出以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制。提出推行审判长和独任审判员选任制度，扩大合议庭作出裁判的范围，提高合议庭裁判的确定性，推行院长、副院长和庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件几项具体措施。《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》把改革和完善审判组织和审判机构，实现审与判的有机统一作为人民法院司法改革的基本任务和目标之一。提出几项具体措施：审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭，审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件；进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责，明确其审判管理职责和政务管理职责；建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责；院长、副院长、庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件；逐步实现合议庭、独任法官负责制。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》再次将完善合议庭制度，加强合议庭和主审法官的职责作为人民法院司法改革的重点之一。
5.已有改革
    为了贯彻司法改革纲要，人民法院先后出台若干相关文件，将合议庭制度改革具体化。2002年8月17日施行《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》。2007年3月30日公布施行《最高人民法院关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》。2009年12月14日通过，2010年2月1日起施行《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》。2010年1月制定的《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》也涉及合议制的改革。这些改革围绕明确合议庭内部审判长、承办法官的职责，强化合议庭全体成员对案件办理的参与，加强对合议庭的监督指导而展开。
各级地方法院在合议庭制度改革方面积极探索。如，大连中级人民法院推行合议庭制度改革的“1411”模式，山东省青岛中级人民法院制定合议庭即时评议和诉辩式评议规则。
6.改革目标
合议庭改革的长期目标是放权于合议庭，提高合议庭裁判独立性，提高合议庭评议结论的确定性，减少合议庭的适用。合议庭改革的短期目标是强化合议庭成员对案件的参与，理顺合议庭内部和外部关系，完善合议庭工作机制和责任机制。

                                 改革方案
7.减少合议庭的适用
     与独任制相比较，合议庭有效率低，消耗大的缺陷。在司法资源紧张、案件数急剧增加的情况下，应缩小合议庭的适用范围，扩大独任审判范围，赋予民事诉讼当事人一定的程序选择权。在法官素质不断提高的情况下，基层法院绝大案件可以采用独任制审判。
8.厘清合议庭内部关系
     合议庭内部关系改善，涉及审判长的选任，审判长、承办法官和其他合议庭成员的职责划分，可以从以下方面改善：首先，审判长的选任非固定化。当前司法实践中，审判长有固定化趋向，甚至合议庭的审判长均由庭长或副庭长固定担任。审判长的固定化可能使合议庭“行政化”，不利于合议制作用的发挥。其次，合议庭成员内部合理分工。将审判长、承办法官的职责进行分离，审判长负责程序性指挥权，承办法官负责案件具体办理，在一定程度上改善“形合实独”情况，然而也难于保障其他合议庭成员实质性地参与审理，因而，应对其他合议庭成员的职责和案件办理中的具体工作进一步细化。
9.进一步缩小审判委员会讨论的案件范围
     2010年1月出台的《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》对各级法院应提交和合议庭可以提交审判委员会讨论的案件范围进行较具体规定，审判委员会讨论的案件范围仍然过宽，应当缩小。
10.明确院长、主管副院长、庭长对合议庭评议、裁判决定或意见的批准、签发权限
    院长、主管副院长、庭长有对合议庭评议、裁判决定或意见的批准或签发权。这种批准或签发权是法院行政领导对合议庭的诉讼活动进行监督和控制的手段。这在一定意义上可能以提高审判质量，但同时削弱了合议庭审判的独立性，降低司法效率。因而，应规范对院长、主管副院长、庭长的批准或签发权，如明确其范围，何种情况下应当批准、签发，不予批准、签发时如何处理等。
11.对院长、庭长要求合议庭复议的范围进行限定，具体化。
    院长、庭长在审核合议庭的评议意见和裁判文书过程中，对评议结论有异议的，可以建议合议庭复议。院长、主管副院长或者庭长认为不需要提交审判委员会的，可以要求合议庭复议。合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件，院长、主管副院长或者庭长认为有必要的，得提请审判委员会讨论。这些措施加强院长、庭长对合议庭监督的同时，增加了院长、庭长干预合议庭裁判的机会，使合议庭裁判的独立性和裁判的确定性降低。因而，应当对院长、庭长要求合议庭复议的范围进行限定，予具体化，提高合议庭评议结论的确定性。
11．完善合议庭评议机制
    合议庭评议遵循全体参与，秘密评议，地位平等，独立表决的原则。当前合议庭评议规则应当进一步细化，主要包括以下方面：第一，即时评议。当前合议庭规则规定庭审结束后5个工作日内评议，时间过长。第二，限制评议次数。由于没有限制合议庭评议的次数，实践中重复评议多次，甚至在形成多数意见的情况下重新评议的案件数量不少。其影响合议庭评议意见的确定性，影响法官的独立性。第三，完善发言顺序规则。当前合议庭评议时发言顺序是先由承办法官对认定案件事实、证据是否确实、充分以及适用法律等问题发表意见。由于承办法官对案件较为熟悉，其意见可能影响其他法官，另外，也为其他法官不认真参与庭审，仅听取承办人发言，就发表意见提供可能。因而，可以考虑由资历较浅者先发言，承办人最后第二个发言，审判长最后发言的顺序进行评议。第四，明确规定表决顺序，由资历浅者先表决，承办法官、审判长最后表决。第五，采取秘密表决和非口头的表决方式。第六，建立一次表决制度。即对合议庭评议的事项实行一次表决制度，以避免合议庭成员为了取得一致意见而妥协、让步进行反复表决。第七，制定案件分歧点的讨论，违反评议规则的处理的规则。
12.少数意见的免责
    合议庭负责制下，法官个人责任降低，个人责任感随之减弱。强调合议庭成员共同责任的同时，应当兼顾法官个人责任，规定少数意见的免责，可以促使合议庭成员对自己负责，勇于提出并坚持个人意见。
13.完善陪审员参审制度
    《关于完善人民陪审员制度的决定》对陪审员参与庭审和评议有原则性规定，但不具体。庭前准备阶段，应当保证陪审员做好庭前准备，了解基本案情。如提供起诉书等相关材料的复印件，安排陪审员阅卷。庭审过程中，规定陪审员可以发问的情形、发问的程序，规定法庭调查时出示的证据当交由陪审员查看。合议庭评议时，为了保证陪审员在评议中能够独立有效地发表意见，应由陪审员先发言，如合议庭有两名陪审员的情况下，由资历较浅者先发言。

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安德鲁维金斯

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