马怀德：反腐靠制度，警惕“运动式反腐”

云龙且

最近，新一届中央领导集体释放鲜明的反腐决心，有关部门查处反腐案件提速，网民反腐热情高涨。在反腐持续推进之时，很多专家也在提醒，反腐还是要靠法治、要靠制度，须警惕“运动式反腐”。什么是“运动式反腐”?“制度反腐”又该从哪里突破？新京报专访中国政法大学副校长马怀德。

　　■ 访谈嘉宾

　　马怀德 中国政法大学副校长、教授

　　“速胜论”决定了“运动式反腐”

　　一搞起运动，很多人就群情激昂，希望速战速决。背后的重要原因是一些人包括一些官员还是不习惯法治、不接受法治。

　　新京报：您最近提出反腐“不要搞运动，不要搞风暴”，“运动式反腐”具体是指什么，有什么特征？

　　马怀德：“运动式反腐”的最基本特征就是一窝蜂，时间短，声势大，受人的因素影响较多，更多取决于领导的意志和愿望，在短期内形成所谓的“反腐风暴”。最大的问题是可能脱离法治轨道。在处理个案时，往往会体现为“从重从快”，在一些地方，有运动就有“指标”，为了完成“指标”，就可能出现不当举措，甚至可能出现错案。

　　因为在运动式反腐过程中，不注重制度的构建，不注重长效机制的建立，看起来虽然反腐的声势大，但效果可能适得其反。一旦运动过了，反腐温度就降下来了，没有相关制度，腐败迟早还会卷土重来。

　　总之，“运动式反腐”，不能形成稳定的、长效的，不靠运动就能达到反腐效果的制度安排。

　　新京报：中央纪委书记王岐山说“地方好像还挺适应运动式解决问题的思路”，您觉得这主要是什么原因造成的？

　　马怀德：“运动式反腐”背后的哲学理念是“速胜论”，毕其功于一役，实际上这是不现实的。因为腐败本身的成因就很复杂，也不是新近出现的，问题解决起来就不可能一蹴而就。

　　其实在很多地方，不仅反腐适应运动式思路，处理很多问题时都容易走入这个误区。一搞起运动，很多人就群情激昂，希望速战速决。执法是运动式的，打黑是运动式的，吸引投资拉动GDP是运动式的，创建卫生城市也是运动式的。

　　地方做很多事都是靠领导权威，靠一些政策命令，掀起高潮。背后的重要原因是一些人包括一些官员还是不习惯法治、不接受法治。法治强调方式方法的根本性、全局性、长远性和稳定性，要形成制度安排，靠制度来解决这种问题，而不是靠个人的威信和觉悟。

　　新京报：那该怎么扭转一些地方的这种思路？

　　马怀德：上次中纪委的座谈会上，一些专家提出要“新官上任三把火”，甚至有的说要“烧多把火”。但王岐山当时就有回应，说他还是希望“润物细无声”。我理解就是不靠风暴、不靠运动，而是要靠制度创新、体制机制创新、组织创新，靠比较科学的战略规划，和有步骤的工作计划和措施，逐步地推进。

　　要用法律和科学严密的制度措施，来取代“运动式反腐”。历史实践已经证明，“运动式反腐”不会根除腐败，也未必得人心。反腐的力度如何，不是看落马官员的级别或数量，还是要看是否有效遏制了腐败的现象，是否增强了廉洁的制度基础，是不是形成了一种“不想腐败、不敢腐败、不能腐败”的制度约束。

　　警惕“网络反腐”被人利用

　　网民反腐的热情值得鼓励，但如果要举报，还是要本着实事求是、负责自律的态度。有关部门也要按法律办事，不能轻易采取措施。

　　新京报：近期网络反腐很引人注目，特别是有些公民在网络上实名举报，您怎么看这些反腐行动？

　　马怀德：第一要鼓励并保护实名举报，因为实名举报相比于匿名举报，是对自己言论更负责的方式，一般来说有比较确定的证据支撑，便于进一步调查证实或者证伪。

　　第二要建立对举报人回应和保护的制度，因为实名举报有明确的指向也更有针对性，但举报者和被举报者力量强弱不均的情况下，更容易被打击报复，要有制度保障这些举报人的合法权益，不因为举报而遭到打击。

　　第三是要疏通和构建更权威的举报平台，举报人通过微博等形式的网络举报和在最高人民检察院或者中纪委的举报平台举报，性质是不一样的。实名举报应该向权威平台提出，而不是在网络上随便发，至少要把材料交给相关部门，才便于调查。当然，前提是要有能让举报人放心、又有公信、确实能解决问题的平台。

　　新京报：现在很多地方对举报的反应速度很快。比如最近网络爆料说新疆乌苏公安局长包养双胞胎姐妹，当地很快免去他的职务进行调查，但该局长却对记者说不知道自己为何被免职。您怎么看待这种“快速免职”？

　　马怀德：这或许是当事人的一种说辞。正确的路径是，按照“党政领导干部问责的暂行规定”，所有问责的措施，包括公开道歉、停职检查，引咎辞职、责令辞职或免责，都应该履行相关的程序，要调查，要核实，要允许当事人陈述申辩，甚至申诉。如果是不按照既有规定的“快速免责”，似有不妥，对被问责人和举报人都不太负责。

　　新京报：这种“快速免职”，会不会成了一些地方“保护官员”的手段？

　　马怀德：这不能简单下结论，要看具体的案件情形。对有些官员先免职，便于调查问题。当然，也不排除一些地方可能这么做，对有争议的官员先免职平息了民愤再说。但如果快得违规，肯定不行。

　　新京报：前段时间还有个案例，网友爆料“广州城建一退休领导坐拥24套房产”，被称为“房婶”，但纪委调查发现当事人是个退休工程师，不是什么“退休领导”。“房婶”提出质疑，自己没当过官，为什么纪委来查？对人肉搜索等网络反腐措施，怎么防止可能出现的“误伤”？

　　马怀德：网民反腐的热情值得鼓励，但如果要举报，还是要本着实事求是、负责自律的态度。有关部门也要按法律办事，不能轻易采取措施。如果查证举报失实，要及时澄清，虽然澄清的难度比较大。此外，对故意歪曲或者捏造事实诬陷他人的行为，要追究责任，防止网络反腐变成诬陷、权斗或者诽谤他人的一种手段。

　　“制度反腐”当以立法为突破

　　建议要尽快制定三部法律：《重大决策程序条例》，约束和规范领导干部的重大决策权；《政务公开法》，通过全面公开让腐败没有藏身之地；《行政组织法》，划清政府部门之间的权力关系。

　　新京报：提到“制度反腐”，有人经常举香港廉政公署或美国的反腐制度，是否有值得我们借鉴的？

　　马怀德：我觉得有两点可以借鉴。第一是我们现在的反腐机构设置叠床架屋，功能重合，影响了反腐的权威和效率。可以考虑借鉴国外及香港地区的一些成熟经验，把纪检、监察、审计和检察机关的反贪机构职能做相应调整，如果能统为一体是最好的，当然这个涉及相关法律的修改，应该说障碍还不少。

　　第二，从目前反腐体制来讲，横向不统一，纵向不垂直。很多专家提出，让同级纪委来监督同级党委，难度比较大。纪委书记是党委常委或者是党委副书记，去监督党委书记，怎么可能呢？不太容易。现在中纪委对各个部委有派出机构，而省里面就不是派出机构，是省委的组成部分。所以，是否可以考虑省以下也采取垂直领导或者设置派出机构，改革反腐体制，增强反腐的效力。

　　新京报：除此之外，当前推进“制度反腐”，可以有哪些突破点？

　　马怀德：可以通过先立法，制度先行的方式来推进。法律是制度的最高形态，我建议要尽快制定三部法律：《重大决策程序条例》，约束和规范领导干部的重大决策权；《政务公开法》，通过全面公开让腐败没有藏身之地；《行政组织法》，划清政府部门之间的权力关系。

　　新京报：上次参加完中纪委的座谈会后，您感觉十八大后反腐“有一些新的思路，要出台一些新的举措”，预计主要会是在哪些方面？

　　马怀德：第一可能在制度创新方面，这个不排除包括财产收入申报公开制的新突破。现在反腐强调“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”，在每个环节、每个阶段，都有可能有一些新的制度出台。

　　第二是组织创新，在机构设置方面，比如体制上朝着“横向统一，纵向垂直”的方向迈进。

　　另外，预防腐败也是重头，让官员从“不敢腐败、不能腐败”到“不愿腐败”。尤其要解决“不愿”的问题。那么在廉洁教育、廉洁文化建设方面可能会有新的举措。下一阶段在党员干部教育中，可能会进一步加强反腐倡廉教育，实现干部清正、政府清廉、政治清明。

http://leaders.people.com.cn/n/2012/1215/c58278-19907819.html
普遍贪污的情况下，首先是决心有多大