经济改革与中国清廉政府建设

zazhi

　　一般地说，在讨论清廉政府的时候，人们大多都会关注政治改革，而忽视了经济改革。但是，历史的经验告诉我们，经济改革甚至比政治改革更为重要。在任何国家，经济是一个政权运营的血液，控制了经济就是控制了政府。因此，经济制度决定了政治体制。这也是符合马克思的经济基础决定上层建造的道理。

　　经济改革如何可以使得政府变得清廉呢？可以从如下的具体制度细节来理解。最重要的是实现政治和经济的分离，在经济和政治之间建立边界。无论是在什么制度下，政府和经济的分离是清廉政府的一个重要制度条件。如果没有这个边界，政府可以随意动用经济资源，腐败就会变得不可避免。正是在这个意义上，西方社会在民主化之前就确立了“私有产权”制度。私有产权制度可以说是商业阶层（或者资产阶级）和君主贵族之间（也就是统治者）的一种契约。没有私有产权的保护，君主贵族就可以任意动用资产者的资产。这就是腐败。当然人们不应当对“私有产权”作过于机械或者意识形态的理解。“私有产权”和民主政治一样，在一些地方是清廉政府的前提，但在另一些地方，即使存在着“私有产权”也没有出现清廉政府。这里，经济和政治的边界才是关键。也就是说，私有产权只是确立经济和政治边界的其中一种方法，也存在着其他方法。

　　其次是预算制度的确立。经济和政治有边界，表明政府的运作必须“取之于民”。政府本身不是生产者，其运作所需要的经济资源只能来自社会。社会如何保证政府不会滥用其从社会吸取的资源呢？那就是预算制度。经验地看，所有清廉的国家都具有透明的预算制度。预算制度可以说是一种“数量化”的管理。

　　无论是经济和政治之间的边界还是预算制度，这两方面最重要的制度在中国仍然处于非常初步的阶段。经济和政治之间还没有任何边界。计划经济时代，政治和经济合为一体。改革开放以来，其中一个改革目标就是“政企分开”。尽管政治和经济分离的范畴远比政企分开广，但政企分开的确是朝着这个方向走的第一步。这方面也已经做了一些。例如民营化，宪法保护私有财产等。

政治越界干预经济

　　不过，现实的情况令人担忧。首先是私有化。私有化或者民营化的确是政治和经济之间设定边界的一个有效方法。但民营化了并不是说政府和经济之间就有了边界。为什么？边界是否能得到确立还取决于两个因素。第一，是否存在着保护这个边界的法律体系，及其法律体系是否运作；第二，政治和经济之间的力量对比。改革开放以来，中国的民营企业得到了很快的发展，其在国民经济中的地位也越来越重要。中国在保护民营企业方面也有不少努力。例如修改宪法以合法化私有财产，也通过了《物权法》来保护私有财产。

　　但是这种法律上的保护并没有转化成为现实的保护。主要原因在于政治和经济之间的力量对比还是非常悬殊。中国还没有改变政治主导一切的局面，政治力量可以随意越过政治边界，闯入民营经济领域。民营企业，不管多么强大，在政治权力面前显得无比渺小。一旦私有财产被政治权力盯上，就无可逃遁。民营企业如果不和政治权力合作，命运就会非常悲惨。这样，法律的信誉无法确立，民营企业很难通过法律来保护自己的边界，它们不得不求助于法律之外的手段。例如通过和政治权力结盟，收买政治权力；例如最近出现的民营企业抱国企的“大腿”的现象，等等。所有这些也滋生出无穷的腐败现象。

　　同样重要的是，没有政治和经济的边界，连国有企业的产权也难以保护。国企和国家权力之间的互动也在产生无穷的腐败。国有企业并不注定要腐败的。例如新加坡也拥有大量的国有企业，但是非常清廉，就是说在新加坡，国企的存在既没有导致政治权力的腐败，也没有导致国企内部的腐败。这主要是因为新加坡的国企和政府之间存在边界，而这个边界能够确立的主要原因，一是国有企业的企业化，二是法制的保障。

　　但在中国，国企既导致了国家权力的腐败，也导致了国企内部的腐败。为什么？首先，国企还不是企业。上世纪90年代中期开始，中国国有企业实行“抓大放小”的改革，实行法人化，也就是企业化。但这个改革只走了半步。到今天为止，国企没有完全企业化，因为国企老总仍然保持着行政级别。国企老板与其说是企业家倒不如说政治人物。这个行政级别是国企自己要求保留的，还是国家要保留这个以图对国企进行控制？国家要控制国企的因素可能更为重要。也就是说，国家政治权力和国企之间不存在明显的边界。

界限不明导致国企腐败

　　这样，国企可以借用国家权力来发展自身，而国家可以任意闯入国企而获得利益。两者的利益具有高度的一致性。这些年，在国家权力的推动下，国企大举扩张，这并不难理解。但是在这背后隐藏着多少的腐败因素呢？首先，国企已经变得过大而不能倒，大到可以挟持国家权力的地步。也就是说，国企可以随意闯入政治领域，对政治权力的运作发生很大的影响。中国国有企业对政府的影响，犹如美国的华尔街对政府的影响一般。其次，政府官员可以随意闯入国企。政府官员控制着人事任命制度，变相地侵吞国企的财产。各级政府官员可以轻易地把自己的子女、亲戚朋友遣入国企。也有很多干部在政府部门退出之后，直接进入了国企。无论从哪方面说，国企是中国目前最为封闭的一个系统。这不是腐败是什么？三是国企的内部腐败，也就是国企的内部私有化。国企在政治保护之下，不存在有效的监管制度，这是内部私有化的制度前提。国有盈利了，国企老板自己可以分配；但如果亏损了，就会向国家要钱。

　　不管怎么样，结果是显然的，那就是国有企业不能保护其财产，而被形形式式的政治权力侵吞了。这就是腐败！当然，腐败是有代价的。人们说，国企老总是风险最高的一个行业，这是有原因的。查一下在过去十来年里，有多少国企老板是以牢狱之灾收场的，就可以知道这个领域的腐败已经到了什么程度了。不过，人们很清楚，以牢狱之灾收场的国企老总还是少数，里面还有多少人受政治权力的保护而大肆侵吞国有企业的财富呢？有人说，看看华尔街有多腐败就知道中国的国企就有多腐败。华尔街在私人之手，国企在政府之手，结果是一样的。美国资本主义的危机根源在于华尔街，中国社会主义危机的根源在于国企。

　　在预算制度方面，中国的问题更为严重。简单地说，中国还根本没有最基本意义上的预算制度。预算最重要的就是数字细节，其他国家预算中都会把每一分钱的用处说得清清楚楚。但中国的预算是没有细节的，所谓的预算就是大概给一个数，也不知道这个“数”的根据在哪里。“预算去了哪里？”的问题更是没有人可以回答。不用举很多例子，光看看各级领导个人可以掌握的金钱数量就足够了。为什么一个官员可以贪污数十亿的天文数字来？这完全是因为对他们没有任何数量的约束罢了。

　　实际上，即使执政党也已经意识到，没有有效的预算制度，政府官员的腐败行为很难得到遏制？这些年来，无论是政府还是社会，很多人都在呼吁建立预算制度。有些地方当然也在努力使得预算更加公开化。但总体上仍然没有一个有效的预算制度？为什么建立不起来呢？这需要思考。

　　政治和经济的分离和预算制度，是清廉政府的宏观制度条件。要保证官员的清廉，还需要其他很多制度的配合。从其他国家的经验看，有两方面的经济制度非常有效，一是在发展早期的高薪养廉制度，二是收入的货币化。

　　高薪养廉至少在一个社会发展的早期是非常需要的。在西方尤其是欧洲，很长的历史时间里是贵族或者资产者统治，他们从政的主要考虑并非经济收入。在后发展中国家，这个问题如何得到解决？如果从政者没有足够的收入来源来维持一个体面的生活，或者说不能有足够的正当收入，中国所说的“潜规则”必然流行，那就是权力“寻租”和腐败。这样后发展中国家就有了“高薪养廉”的实践，就是说给于公职人员较高的收入以支撑他们的体面生活，从而减少他们腐败的动机。

如何避免腐败陷阱？

　　高薪养廉的第二个重要考量是如何逃离腐败的陷阱。很多社会，腐败不仅发生在政府领域，也发生在社会的各个领域，可以说具有全社会性质。这样的社会就容易陷入腐败陷阱。如何走出陷阱？一些国家就转向了政治精英。从一定程度上说，这是一条列宁主义路线，即通过政治精英来塑造社会，就是说，首先塑造一个清廉的政治精英集团，然后再通过这个集团来塑造清廉的社会。当然，与列宁主义不同。在列宁主义那里，强调的是政治精英集团的道德水平，例如大公无私的献身精神。但问题在于，道德的诉求可求不可得，并且也很难实现可持续性。这样，高薪养廉的经济方法就取而代之。至少从香港和新加坡的例子来说，这个实践非常成功的。当然，高薪必须有一个限度，这个度是社会所能接受的。如果这个度超出了社会的接受程度，高薪的合法性就会成问题，这样也很难使得精英集团来塑造社会。

　　这里必须指出的是，到社会经济发展到发达的阶段，高薪养廉的效用就会逐渐消失。主要是因为全社会的平均生活水平都已经到达一个可以过体面生活的程度，也就是中产阶级社会。很多欧洲国家尤其是北欧国家，政府官员的薪水并不是很高，但也能保持清廉。这和全社会的高生活水平有关。因为到那个时候，从政也只是一种职业，人们无须通过权力寻租来过上好生活。

　　也应当指出的是，在新加坡，早期的“高薪”目标主要是用来“养廉”。当然，高薪也并不是很高。但近年来，新加坡的高薪的目标主要是要和企业界竞争人才。很显然，如果政府领域的工资很低，人才必然转入企业界，而政府很难找到有用人才。因此，政府部门必须有相当高的薪水来吸引人才。同样，这个“度”应当在哪里？这在新加坡也是有争议的。但不管怎样，如果政府继续要引领社会经济发展方面起到一个重要作用，“高薪”仍然有其存在的必要，新加坡政府也不会因为社会的异议来放弃“高薪”制度。

　　除了高薪制度，还有一个非常有效的制度就是官员个人收入的透明化，而实现透明化最有效的方法就是官员收入的货币化。货币化就是有效的量化管理。官员的消费水平和其收入水平应当是对应的。货币化有利于对官员进行监督。一旦官员的消费水平远远超出了其工资水平，人们就可以怀疑其是否有非正常的收入，甚至腐败了。所以，很多各级官员的工资是公开的，是可以供老百姓查找的。这方面，新加坡可以说是做得最为彻底。新加坡的高级官员连公车都没有。这个群体的薪水很高，但所有的费用都包括在内了。

　　无论是高薪养廉还是收入货币化，在中国都不存在。在所有与政府有关的领域包括医院、学校、事业单位，当然也包括政府本身，人们的基本工资仅仅占其实际收入的很小的一个比例，大量的收入来自灰色地带。可以说，中国的案例完全和高薪养廉、透明化相反的。低薪必然寻租，寻租必然腐败。中国一位部长的费用和新加坡一位部长的费用谁高？从表面看，新加坡不知道要比中国高出几倍来。但实际上的费用，中国的要高出新加坡的多少倍来呢？中国的部长低薪水，但有很高的灰色收入或者另类收入，例如公车、医疗、养老、旅游等等。从这个角度看，如果中国采用新加坡的高薪制度，实际上的花费也差不多。同样的花费，一个制度可以做到清廉，另一个制度则腐败。这是制度选择的问题。从这个意义上说，人们可以相信，中国的制度实际上是可以改善的。

　　在中国的经济领域，还要简单讨论一下“原罪追究”问题。今天，无论是企业家还是政府官员，凡是手中握有大量的财富的都感觉到很不安全。因此，一有机会，他们都想把财富通过各种方式转移到国外安全的地方。这里就涉及到“原罪追究”的问题。这里已经陷入了一个恶性循环。“原罪追究”的声音在中国一直非常响亮。近年来因为社会不公平的恶化，这种声音越来越响亮。这就导致了财富的加速流出。“原罪追究”当然是有道理的，因为这些人所拥有财富大多是非法所得。无论从道德还是法律来说，他们都应当受到追究。如何跳出现在这个恶性循环呢？在西方等国家，历史上也曾经经历过这样一个阶段。一个通用的办法就是通过制定新法律，规定在某一时间段之前的非法收入，免除“原罪追究”，强制或者鼓励这个群体投身到办学、社会慈善事业等等。这样既留住了财富，也有益于社会。然后，在这个时间段之后，对他们的收入通过以上所讨论的种种举措来监管。中国不妨从这些先发展国家学习如何处理这个问题。要不这个恶性循环继续下去，要不对此进行“去道德化”处理跳出这个恶性循环。两者可能各有利弊，但从长远看，后者的利肯定高过前者。

本文是作者在“廉洁广州理论研讨会”（2012年3月21日）上的演讲的第二部分。作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点。

中国还根本没有最基本意义上的预算制度。预算最重要的就是数字细节，其他国家预算中都会把每一分钱的用处说得清清楚楚。但中国的预算是没有细节的，所谓的预算就是大概给一个数，也不知道这个“数”的根据在哪里。
http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp120410.shtml
经济问题，但是要通过政治权力来推动制度的建设。