梁发芾：预算外收入是腐败浪费的温床

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梁发芾 财税史学者

今年“两会”上，政协委员讨论政府工作报告时，发生一段激辩。全国政协委员柴松岳在谈到财政预算外资金时表示，他测算今年财政预算外资金至少增加1.2万亿，他表示，这么大一笔钱，哪些进笼子，哪些不进，应该增加透明度。但他认为，“预算外资金没有也是不行的”，而新华社社长田聪明说，“公款出国旅游控制不住，为什么？关键是没控制预算外资金……我就百思不得其解，没有预算外资金为什么不行？”

这段辩论非常有代表性。一些官员认为，预算是一种支出计划，计划赶不上变化，因而需要有相当的预算外资金，才可应付突发事件，给政府灵活机动性。而批评者则认为，一切财政收支纳入预算，政府应付突发事件可以从准备金中解决，也可以临时向人大申请追加。后一种观点无疑更加接近现代预算制度的核心精神。

现在研究中国古代财政史的专家们往往用“预算”一词解释中国古代的财政计划，但事实上中国古代并无“预算”一词，也没有预算的概念。预算的名词及其概念是清末中国留学生从日本引进的用于描述日本和西方财政制度的一个专有名词，它的意思是政府未来年度财政收支的计划，它具有统一性、完整性、法制性、计划性等等特点。西方预算制度从产生的时候起，其主要功能就是控制和约束政府的收支权利。

但中国引进预算制度一百年后的今天，仍然没有建立规范的现代预算制度。中国的预算制度具有强烈的山寨性，它名义上叫做预算制度，但不具有现代预算制度最为关键和核心的统一性和法制性的特点。在国外，预算制度要求政府所有收支必须全部纳入预算，接受议会的监督。而中国的预算制度，是只有一部分收支列入预算，而相当一部分预算收入以及支出，根本没有纳入预算，无法接受人大的监督。

现代预算制度要求将所有的政府收支统统纳入预算，其根本目的就是为了控制和约束政府的财政收支权。现代政府的所有收入，绝大多数来自纳税人的财产让渡，而中外无数的事实揭示，如果对于政府的财政收支不予以监督制约，政府官员必然会走向腐败，将纳税人的资金用于谋私自肥。因此，政府怎样取得收入，取得多少收入，纳税人必须知情；政府如何使用财政资金，用于什么方向，使用效果和效率如何，纳税人必须要进行审议和审计。代议制制度下，纳税人委派代表组成议会对此予以讨论审议。显而易见，如果政府将一部分收支拒绝纳入预算，拒绝议会的审议，那么，预算外收支便脱离议会的监管，成为政府的小金库和秘密资金，政府将会根据自己的意愿决定其收入与支出，腐败将不可避免。

我国的预算制度，让人非常惊诧地将政府收支分为三个部分，一是预算内收支，提交人大审议，另一是预算外收支，由政府自己支配，还有一种更荒唐的，叫做制度外收支，根本就是非法收入。每年政府预算外的收入有多少，政府秘而不宣，人们估计可能要占到预算内收入的三分之一到一半。本文所引的柴松岳估计今年仅增加的部分当有1.2万亿元。事实上，对于预算外收入的计算，人们可能经常忽视了政府超预算收入的增收部分。那些超预算征收的巨额资金，其收入项目本来列入预算，但是超收的部分既不纳入预算管理，支出也不受预算约束，在每年的年底被突击花掉，它本质上也是预算外收入，而2011年仅此一项，可能达到近1.5万亿元。

正如新华社社长田聪明所说，预算外收入是腐败浪费的温床。去年，国务院系统“三公”预算公开，人们看到“三公”预算的数额并不大，总数是九十多亿元而已。但是，我国存在着巨大的预算外收入，这些预算外资金才是“三公”支出的主要来源。所以，国务院公开的“三公”预算，不但不能反映“三公”支出的整体和全貌，而且也根本不能约束和控制政府的“三公”支出本身。

西方发达国家根本没有预算外收支一说。中国的预算外收支，对于现代预算来说是一个奇迹，它必须被彻底消灭，毫无存在的道理。

来源：http://view.news.qq.com/a/20120312/000022.htm
不从制度上进行根本性的变革这样的腐败便无法根除; 兴百姓苦，亡百姓苦。