征收“机场建设费”涉嫌行政侵权

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两会上，全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟提出了一份3000多字的建议：《关于在全国范围内彻底取消“机场建设费” 收费项目的建议》。陈华伟表示，“这么多年来，机场建设费累计收了逾千亿元， 但从来没有公开过具体数据。这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费，与广大人民群众的利益相悖。”（《羊城晚报》3月9日）

　　对机场建设费合法性的质疑由来已久，早在2001年，全国十大维权标兵丘建东就曾向财政部、民航总局递交行政复议申请书；2003年，在民航运输价格听证会上，来自各个行业的代表也指出，基于管理部门文件的机场建设费，于法无据，本质是乱收费；在2006年的两会上，全国人大代表赵志全提交“建议”，认为应明确机场建设费的性质，如果是税费，应该向纳税人说明收取依据和使用情况,如果是捐赠，消费者应有选择的权利，如果是投资，就应该有回报。

　　可是，20年来，机场建设费是一笔糊涂账，广大消费者则一头雾水，而对公众的质疑，财政部、民航局却一直不放在眼里，甚至不屑作出解释。本来早在2005年的时候，机场建设费要寿终正寝，可当时，财政部领导一句“情况比较复杂”，“一些问题尚须进一步研究”，就将机场建设费两次延期至2010年底。到2010年，按道理，是时候了结了，没想到财政部一个不到500字通知，这个“来历不明”的收费又再次延期到了2015年底。通读全文，该通知既没有说明征收机场建设费的理由，也未提到机场建设费的用途，更不用说机场建设费的具体去向了。

　　“机场建设费”到底是一种什么收费？从法律性质上来看，这不是一种税，而是一种针对特定人群（机场使用者）的行政征收。征收的依据，是1995年国务院办公厅的《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》，而从2006年底开始，三次延长收费期限的通知都是财政部发出。根据《宪法》，为了公共利益的需要，国家可以对公民的私有财产实行征收，但条件是依照法律。而《立法法》第八条更加明确，对“非国有财产的征收”，“只能制定法律”。在中国，法律的制定主体是全国人大。国务院办公厅、财政部出台的各种文件，最多只能算是规章。因此，应该对“机场建设费”进行是否违法的审查。

　　机场建设费肇始于1992年，那时候，中国正是艰难的转型时期，法治观念比较淡薄，国家的日常管理更多依赖于各种文件、通知；自1997年中共十五大提出“依法治国”的基本方略以来，“租税是法律的创造物”“无法律则无课税”等理念逐渐深入人心。可另一方面，到今天，有关部门要征什么费、收什么税，依然是我行我素，这个“机场建设费”是一例，之前还发生过“领导电话通知征税”的荒唐现象，这种随意性，正是今天国民“税负痛苦”的根源。“征税的权力是事关毁灭的权力”，在公民的私人财产上，风能进，雨能进，国王不能进。征收必须由国家权力机关或议会立法。

　　更重要的是，机场建设费的收费动机存在偏差。根据宪法的精神，行政征收的目的只能是“为了公共利益”。但是，目前，机场的功能不仅是提供飞行服务，还有各种经营，各大机场各种服务的价格通常贵得惊人，首都机场集团更是到处搞兼并收购，而上海机场则已是上市公司。在这种情况下，有关部门强制要求旅客交纳“机场建设费”，又将这些费用转交给商业化的机场经营者，这是合法的“行政征收”吗？若要给这个“机场建设费”在法律上定个性，那么，这就是一种典型的行政侵权行为，即民航行政管理机关在没有合法依据的情况下，依赖其行政职权，强制性地向旅客征收机场建设费，侵害了乘客的私人财产权。（作者是经济学博士、法学博士）

　　两会快评

萧坊
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提案归提案，钱还是照收不误