《公共行政的精神》读后感

pinggu

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一、前言——本书的核心观点、逻辑及笔者的质疑
笔者认为，弗雷德里克森在本书的核心主张就是强调公共行政中的社会公平价值。作者把“社会公平”的价值引入公共行政，将原来公共行政的经济、效率和中立的柏拉图神话式的准则予以抛弃，主张公共行政的职责是平衡效率、经济和社会公平。弗雷德里克森从强调公共行政的公共性为逻辑起点，认为公共既是一种能力，又是一种理念。公共作为一种能力，就是要求公共行政人员具有公共行政的精神。弗雷德里克森在这方面突破了传统的政治与行政二分法，反对柏拉图式的认为公共管理者能够中立地、成功地适用法律而并不做有关涉及公共资源配置问题的决定的传统，认为应该像亚里士多德认为的那样，给予公共管理者充分的自由裁量权，使得公共行政人员愿意致力于实践社会公平，这是公务员的伦理行为指南，也是他们的责任所在。在公共作为一种理念方面，就是要求广大公民具有积极参与公共事务的公民精神。弗雷德里克森认为将公共等同于政府，实际上是限制了人民参与公共事务的能力。最后，作者将行政管理和公民精神融合在一起。在国家层面上，认为美国的公共精神应该的发展方向是高行政管理和高公民精神结合的方向；同时，在个人层面上，乐善好施作为一种对公民广泛而问心无愧的热爱和一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民需要的承诺，把公共行政精神与爱国主义和乐善好施等公民精神融合联系在了一起，而公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。最后，以上一切逻辑的核心政策主张就是强调社会公平，扩大政府的自由裁量权，扩大公民的参与，让政府培养民众的公民精神，并且构造具有公共行政精神的政府官员。
作者的初衷是好的，是和公众的利益一致的。看到了公共选择学派对官员理性人假设对于现实官员堕落腐化的负向激励的消极作用。作者想要建立一直价值层面的东西强调一种行政和公民精神，使得官员从自己心里内部要求重视社会公平，使得民众自发加强政治参与。然而，笔者认为，作者良好的初衷实质会导致比现实更加危险的结果。每个人的精神观念是私人领域的价值，道德（或者正义）是相对的，社会公平与正义也是长期人们追寻有秩序地生活相互妥协的社会契约性质的产物。用统一的精神去压制每个人独立内心的动机去要求行政官员和公民的行动是侵犯公民自由的，是危险的，容易为政府进一步的高度集权提供合法性的依据。

因此，本文从《公共行政的精神》的逻辑出发，即政府公共性——公共性作为能力（行政精神、社会公平）——公共性作为理念（公民精神与参与），逐步分析每个逻辑层次可能存在的导致政府反而更加侵犯公共利益方向因素，最后得出让政府运行真正具有弗雷德里克森所期望的公共精神的出路是一条非精神的道路即——制度设计。
即笔者赞同弗氏对于美好政府的期望，但是不同意弗氏实现这一期望的精神之路的方式。精神之路是危险的，是容易侵犯人们自由权力的，制度设计制度才是实现美好政府期望的道路。
我们不应该从价值层面去统一地要求公民和公共行政人员具有高尚的道德，而应该从程序或制度的设计出发，在保证每个公民在基于价值自由的自由行动中，最大限度地实现每个公民的利益的最大化。

二、政府公共性的真正来源
弗氏认为，由于在学术界人们长期强调政府行政而忽视公共行政导致了公共行政的公共性的丧失。弗氏更加强调政府的行政要具备公共性，不但仅仅是政府本身的行政，公共行政包括国家的活动，还包括集体的公共行为的行政或执行层面的各种形式和表现。显然，弗氏的公共行政的公共性是针对行政对象的广泛性而言的，强调社会各种主体与政府的互动。一定程度要求扩大政府行政活动的范围，也要求公民和其它集体组织对于公共行政的参与。

然而，弗氏对于政府公共性的理解的层次存在着偏误。公共性不应该在具体的行政层面进行讨论，而应该在更加根本的层面——政治层面进行讨论。弗氏自己论述道：“公共行政的范围是执行公共政策。为了全体公民的利益而维护政体的价值。”也就是说，弗氏公共性的核心是政府是否为全体公民的利益而服务。而具体的表现弗氏的主张就是公共行政的范围应该扩展到社会更加广泛的对象上。但是，弗氏对于公共性理解的核心是有偏差的，政府的是否具有公共性是看政府产生取得政权的过程是否是全民共同签订契约的结果，而不是看具体的行使权力的过程是否真正为全体公民服务。判断政府公共性的实质是政府是否是产生于公共，而不是是否是为公共服务的。如果，一个产生于公共的政府一旦不为公共服务，我们可以去重新公共地选择一个新的政府，我们可以利用这种机制来约束政府为公众服务。但是，如果我们没有公共地选择政府的权力机制，如果它一旦不为公共服务，我们便没有一个和平的政治层面方法去选择一个新的政府，只能天天从精神和行政层面期望这个政府为公共服务。我们当然不想要后者。因此，政府公共性是指政府的产生和选择具有公共性，是公众选择的结果，而不是其具体的行政具有公共性，不是具体行政的是否满足了每个人和组织的利益。一个基于具体行政基础上的公共性标准往往会为政府扩大其权力，更多深入社会和私有领域来满足其利益创造了条件。
综上，政府的公共性的真正来源在于政府的政治过程，即人们可以有权公共地选择合适的政府的机制；而不是来源于政府的行政过程，不是看政府的行政是否满足了全体人的利益，是否在决策中加入了足够的公民参与。因此，弗氏认为政府行政缺乏公共性的初衷是好的，但是却是在政府行政层面的公共性，而不是政治政府产生层面的公共性。从而，仅仅基于行政层面公共性而不能满足政治层面公共性的政府是十分危险的，政府往往借助公共性的借口去扩大自己的权利，侵犯私权，带来对社会公共性更大的危害，却不能随时被更优良的政府替换掉。弗氏一个对政府及公民美好的愿望可能带来最坏最集权政府的结果。只有从政府的起源的时刻就带有公共性，并且能够随时被公众所裁撤替换的政府才是真正可以实现公共精神的公共性的政府。

从实践层次看，公众可以公共地选择自己的政府的机制在目前社会可以被理解成为民主选举。现代民主的核心就是公众可以利用政治过程自愿选择统治自己的政府，或者在政府不再满足公众利益时能够随时地和平地裁撤。这点其实是政府公共性的核心。因此，对于一国，尤其是行政体制存在严重问题的一国，完善民主的选举制度，使得民主选举更加体现公众的意愿，比呼吁增加政府应该负责的领域来增强政府的公共性更加具有本质性的作用。政治上的公共是行政上的公共性的基础。
弗氏反对传统的政治与行政的二分法，或许因此，弗氏却忽视了政府的公共性来源于政治的可被选择性，而不是行政的完全性。然而，就是这个混淆，使得弗氏强调公共性的逻辑起点就存在一定的问题，导致了后面一些列论述都缺乏自由主义的关怀。

三、正义（社会公正）是相对的
弗氏在强调公共行政的公共性后，指出，公共既是一种能力，又是一种理念。公共作为一种能力，就是要求公共行政人员具有公共行政的精神。这种公共行政的精神就是正义即社会公正，公共行政人员要愿意致力于实践社会公平，并在此基础上主张亚里士多德的观点，增加政府行政的自由裁量权，让政府培养民众的公民精神，并且构造具有公共行政精神的政府官员，并指出公共行政精神的基础就是行政官员要具备乐善好施的道德。
然而，笔者认为，弗氏这种基于普世的正义基础上的公共行政精神的观念在实际的政府运行中是非常危险的。我们先从正义（即社会公正）的相对性说起。
正义，作为道德的一种，是相对主义的。世界上不存在自然的、统一的、普世的、超越人类个体的正义。人类在社会生活中所坚持的正义，实际是人们为了摆脱原始状态下自然权利相互冲突的人类生活惨状，为了持久地过一种有秩序地社会生活而相互妥协签订的一种社会契约。人们之所以去遵守正义，是为了能够一直过一种有秩序的、自身人身权、健康权和财产权等基本的自然权利得到保障的生活。人们遵守正义并不是因为正义真正多么的神圣，尽管很多人主观按照正义理念办事情，但按照正义的理念办事情这个指导理念的本身却不能够按照这是正义来解释，否则就是循环论证。休谟说过：“我们对于每一种德的感觉并不都是自然的，有些德之所以引起快乐和赞许，乃是由于应付人类的环境和需要所采用的人为措施或设计，我肯定正义就是属于这一种……人性中如果没有独立于道德感的某种产生善良行为的动机，任何行为都不能是善良的或者道德上是善的。”也就是说，人们基本的行为都是按照超越道德（正义）的自身的内心而产生行为动机的，并不是因为道德（正义）的动机产生行为的。如果一个人即使是为了真正遵守正义而做事情，那么遵守正义本身实际是一种超越正义（道德）的动机，而不是正义的动机，因此，人们办事动机超越道德，来源于心，来源于自我。就像父母哺育孩子的动机并不是父母为了要符合社会正义而哺育孩子，而是出于内心真正对孩子的爱。如果这对父母是出于遵守社会正义而喂养孩子，我们估计不会有人认为这对父母是正义的。可见，超越正义的动机才有可能被他人评价为正义，而为了正义而做事情的这种超越正义的动机却是得不到正义的评价的，这恰恰是一种正义是相对的在现实中的表现。每个人对正义的理解都是不同的，这是每个人思想自由的自然权利的体现，都是相对的。因此，也就不存在统一的正义，正义作为一个概念对于每个个体实际是没有意义的，但是如果每个个体完全按照自己内心完全自由地实现自己的权利，，我们就不能构造一种有秩序的社会生活。从而，正义便作为一种社会的公共领域概念出现了，这个正义就是人们为了摆脱原始状态下自然权利相互冲突的人类生活惨状，为了持久地过一种有秩序地社会生活而相互妥协签订的一种社会契约。正义就是人们相互妥协，为了过有秩序的和平生活而共同承认一些基本的社会约束，所以，每个社会的个体理应遵守这个正义，但遵守正义并不意味着就存在真正统一、自然、普世的正义价值，只是个体相互妥协以求有秩序生活发展的客观需要。而且，遵守的这部分社会正义也是在保证个体自然权利自由的基础上的，只要个体的内心动机不是去侵犯他人正当的自然权利，我们就不能够用一个妥协性的社会正义去压制个体强迫接受某种正义观，因为这是侵犯个体自然权利的，是一种无秩序的社会生活的体现。每个人都有自己的私人领域的动机，只要没有影响到公共领域的正常秩序，就不能够收到公共领域的任何侵犯。这是政府（群体）权利与个体自由权利的最基本界限。

因此，弗氏在公共性是一种能力的基础上强调社会公正，强调公共行政的精神，要求每个公务员都要有社会公平的理念，都要去培养有公共精神的公民，从而扩大政府的自由裁量权的认识，是正义绝对主义的观念，是侵犯个体自然权利的。用统一的精神去压制每个人独立内心的动机去要求行政官员和公民的行动是侵犯公民自由的，是危险的。这就像前苏联用共产主义的思想控制全体国民一样，非常容易导致政府的高度集权，到处打着维护社会正义的名义去为政府自身谋取利益，去“正义”地侵犯公众正当的自然权利。只不过，这种社会正义的内容不叫共产主义，而叫公共行政的精神（或社会公平）而已。因此，一国的行政人员就应该像柏拉图所述的那样，价值中立，按照标准的程序办事，不要随意扩大自由裁量权。按照程序办事，实际是最符合每个人自然权利同时保证社会有秩序长期存在的方式。而弗氏在同一的公共行政精神的以及社会公平的精神指导下，主张亚里士多德的扩大自由裁量权的主张不但不能解决目前政府行政缺乏公共性寻租腐败的丑恶局面，反而使得政府更加肆无忌惮地打着高尚的精神的幌子去更加严重地侵犯每个个体的正当的自然权利。无论这个精神真的多么的正义。
当然，笔者的意图不是说不应该强调社会公平，而是说强调社会公平不应当采取要求精神和社会正义统一的方式进行，因为思想正义统一的过程本身就是侵犯个人权利的，就是不正义的，就是不公平的。强调社会公平应当通过制度设计来解决，通过符合正当政治程序（如议提案-审议-表决）来逐步改变目前可能存在的不合理的制度部分，从而是得一国得到长久的发展。实际上，一国通过政治的正当程序进行制度设计来使得国家社会运行得更好的方式，本身就是一种通过公共民众修改原来相互为了过有秩序生活而签订的契约的过程。这本身就是公共性的最佳的表现。也就是说，当我们的国家治理（行政）出现问题的时候，解决的方式不是去构造一种统一的每个人都要具具备的公共行政的精神（或者说社会公平），而是通过正当的政治程序去不断地修正我们原来签订的契约，前者是侵犯个体自然权利的体现，后者反映的才是政府的真正的公共性。

四、公民精神与公民参与真正内涵
弗氏在公共性是一种理念的方面谈到，对于公民要更加具有公民参与的精神。这点的逻辑实际和上一章是一样的。弗氏总是利用行政的逻辑来解决政治问题。实际上，公民精神、公民参与以及前一章的社会公正都是政治层面的问题，不是行政层面的问题。弗氏由于打破了政治与行政二分法，导致了一定程度政治与行政的混乱，用行政解决本属于政治范畴的问题。当然，这样的后果就是非常容易导致行政权力的滥用，虽然作者（弗氏）的初衷是为了削减这种状况才提出公共行政精神的方案的。
公民参与是政治性的，公民的参与只有在政府合法性确认，选择或者裁撤一个公民愿意接收的政府时才是必要的。公民参与的真正内涵也在于此。在政府的具体的行政过程中，公民是否一定需要积极的参与是值得商榷的。毕竟，政治过程追求的是自由和公共性，公民必须参与才能产生具有合法性的政府，而行政过程一定程度追求效率和经济，公民过于民主化的参与反而会使得行政效率出现下降。实际上，公民在政治过程的参与实际就是一种对于行政中的政府一个监督的过程，因为公民对政府具有选择权。当然，由于具体行政环节实际还是会掺杂很多政治性的因素，而很多决策确实也涉及到较为广泛的公民利益，公民在政府行政的过程中的参与很多时候是确实必要的。这里，笔者强调的是，首先没有必要在政府行政过程中把公民参与的因素提到过分高的水平，其次政治过程的民众参与是对政府监督使其为公众利益服务的最好方法，第三，不能因为强调为了公民能够更好参与公共行政就赋予政府类似于培养具有公民精神的精神统一化的权力。

五、结论：——走向“公共行政精神”的非精神之路
总结一下全文的结论：《公共行政的精神》作者初衷是好的，但是存在着根本性的问题可能导致反向的集权化。政府的公共性来源是公民能够选择自己政府的民主机制，而不是政府行政涉及的对象或范围，也不是政府是否在行政过程中为公众的利益服务。因为后两者 可以依靠政治过程的选择权对政府进行监督。正义（公共行政精神、社会公平）是相对的，政府不能强加一种统一的精神思想给拥有自然权利的个体。一是思想是否正义本来就是相对的，二是这样侵犯了个人的人身自然权利。由于政府在行政中推行及使用某种价值或精神的需要而扩大自由裁量权是不可取的，这只能导致政府权力的进一步滥用和公民自然权利受到更严重的侵犯。公民参与在政治层面上是更实质的，不赞同过多地在行政领域进行参与。政治与行政在很大程度上虽然密不可分，但是仍然主张政治与行政二分，至少不应该把本是一些政治核心价值的问题在行政领域进行分析和讨论。因此，使得政府更好服务于公众利益之道不是去建设或发扬某种精神或道德，而是重视制度设计，重视公民政治对政府选择、完善和修改社会契约的作用，真正可以走向“公共行政精神”所期望的政府行政状态的，是一条非精神的道路，是一条制度设计之路。