樊雪志：省直管县改革的关键是充分放权

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　　目前，各地在推动省直管县财政体制改革上取得明显进展，但相关配套改革尚不完善，垂直部门放权不足。

　　面对市管县体制的种种弊端（见中国经济时报７月１３日１２版《市管县体制的历史作用及历史局限性》——编者），我国迫切需要深化行政管理体制改革。近年来，一些省份开始逐步理顺省县财政管理体制，并探索省对县的行政直管体制。２００２年以来，全国陆续有浙江、山东、福建、安徽、江西、湖北、河南、广东、广西、河北、辽宁、吉林、黑龙江等省份进行了“省管县”的改革试点，加上建省之后已经完全实行县市分治的海南省和４个直辖市，全国已有１８个省区市正在进行省直管县改革探索。

　　当前，正在进行的省直管县改革探索主要体现在两个方面，一是全面推进省直管县财政改革，二是通过扩权强县或强县扩权来推动省直管县行政体制改革。尽管改革进度和具体措施有所不同，但改革的目标都是要减少行政层级，提高行政效能，在管理上减少市对县发展的约束，扩大县的决策自主权，增强县域发展活力。

　　目前，省直管县改革取得的一些主要成效包括，县级财政实力提高，公共服务能力增强；县域投资环境改善，经济发展活力增强；行政效率明显提高，“市刮县”现象得到遏制；城乡统筹能力提高。省直管县（市）是加快解决“城乡分治”问题的有效途径。

　　但是，省直管县改革依然存在一些问题，主要表现在如下几个方面。

　　一是相关配套改革尚不完善。由于各部门改革力度不一，造成配套措施之间衔接短路，不能充分发挥扩权的潜力。突出表现在发展改革部门行政审批权限下放了，但其他部门的审核权依然在地市一级，导致一些项目进展依然缓慢。如规划、环评等，要通过地市级行政部门的审批。审批前的项目评估，只有地市级单位才有资质。这些单位通常是行政部门的事业单位，而非社会中介机构。它们通过行政权力而非竞争关系得到指定评估权，这样既降低了评估的权威性，又造成地市行政部门集“运动员”和“裁判员”于一身，不利于项目审评。
　　二是垂直部门放权不足。近年来，工商、质检、药检、技监、公安等许多部门都实行了垂直管理，且有强化趋势，县级政府权责不对称问题越来越严重。在扩权中，垂直部门也是受到指责最多的，即部门以行政规章为由，拒绝放权，放权也是“放小不放大，放虚不放实”。核心问题在收费项目上，而收费对县级政府尤其是中西部地区来说，是一项重要的收入来源，用地方的话说，就是“财政保工资，收费保运转，项目保发展”。例如，公安部门的驾照考试、技监部门的年检等，都成为县里不满的对象。

　　三是社会管理权限不足。目前各地执行的基本是激励为主的经济扩权政策。但是，随着政府职能向服务转变，尤其是发达地区外来人口不断增加，公共服务需求压力增大，县级政府社会管理事务日益繁重。如县级政府没有中介机构审批、仲裁机构设立、伤残等级鉴定、医疗机构设置等社会管理权限，不利于提供服务。同时，传统习惯上，县是被当作农村地区进行管理的，但随着城镇化水平的提高，不少县、镇已经发展成为中等甚至大城市形态。沿海地区的许多县，包括乡镇，外来人口大量增加，有的已经超过当地人口，但在行政事业编制上，依旧按户籍人口设置，远不能适应经济社会发展需要。

　　省直管县（市）改革需要大胆探索，更要注重稳步推进。要根据各地经济社会发展水平和区域发展的平衡程度，适当选取少数经济发展潜力大、以城带乡能力强的县（市），扩大省行政直管县（市）改革试点。建议各地选择部分辐射能力强、城乡一体化进程快的县（市）作为下一步推进省行政直管县（市）改革的试点，赋予与地级市同等的权力，实行特殊行政管理体制。

　　一是要合理界定政府的权责。行政体制改革，并非只是权力在政府间和部门间的转移，而是要合理界定政府的权责。政府要承担的，是社会、市场管不了管不好的事。政府必须让渡一些部门权力，才能更好地进行监管，进行服务。

　　二是要合理界定各级政府之间的权限。财政直管和扩权强县的试点对扩大县级自主决策权、发展经济和加强服务起到了明显的激励作用。但是，由于各县的发展水平不同，受益程度也不同。工业发展快的县，受益较多，而农业大县、生态大县，受益相对较少。

　　三是用动态的、分类指导的办法对县域进行管理。允许已经达到较高城镇化水平的农民工流入大县按需设置相关机构和行政岗位，预算由本级财政自行解决。按照实际人口数量，建立学校、医院等公共服务机构和增加住房、道路等设施用地。对农业大县、生态大县等，加强转移支付，保证基本服务的均等化。逐步改变目前部门垂直管理的趋势，赋予县级完全政府的职能，实现权责对等。（本文发表时有删节——编者注）

　　（作者单位：国务院发展研究中心）
转自：http://theory.people.com.cn/GB/12163147.html
推荐理由：事业单位改革，也是漫漫长路，急不得，要一点一点地规范