刘尚希：资源税改革应定位在控制公共风险

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　　以资源投入为主的经济发展方式，衍生出了越来越多的公共风险和危机，有甚至已经演变为危机。一些资源性城市，因资源的发现而兴，也因资源的枯竭而衰。由于当年没有从资源开发的收益中建立资源补偿储备基金，资源枯竭性城市面临着转型的巨大风险。在资源开采、运输、使用过程中，导致水土流失、水体污染、空气污染、土壤污染、生态破坏以及各种地质灾难等等，由此带来了巨大的社会成本。例如，煤炭资源的开发利用，我国每使用1吨煤，就会带来150元的环境损失；我国煤炭业2007年造成的环境、社会等外部损失超过1.7万亿元，相当于当年国内生产总值的7.1%；每生产1吨煤就会污染2.5吨水；全国煤矿累计采空塌陷面积超过70万公顷，损失达到500亿元；我国每年遭汞等重金属污染的粮食达1200万吨，造成的经济损失达200亿元。随着对自然资源的深度开发和利用，人类对各种资源的依赖程度也不断加深，城市化的推进更是加深了这种依赖。一方面，极度依赖各种自然资源的开发利用，而另一方面，人类自身又被由此导致的各种公共风险所包围，威胁着人的生存和健康。

　　如何化解这种公共风险和危机？离不开经济发展方式的转变，其中资源税是一个有力的推手。但当前对资源税的认识存在误区，致使资源税的改革没有转到防范和化解公共风险的这个方向上来。

　　对资源税的传统认识和定位已经不合时宜

　　1980年，第五届全国人大三次会议上审议通过的当年国家预决算报告中首次正式提出开征资源税。1984年我国颁布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》，开始征收资源税，当时资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种。之后又加入铁矿石作为第四个税目。1986年我国颁布了《中华人民共和国矿产资源法》，规定：“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照规定缴纳资源税和资源补偿费”并遵循“普遍征收、级差调节”的原则。1984—1986年，资源税使用累进税率，以销售收入为税基，以销售利润率为累进依据。显然，当时开征资源税的目的旨在调节国有矿山企业之间由于资源丰度不同而带来的级差收益，以解决国企之间“苦乐不均”的问题。1994年我国税制全面改革，资源税也在其中，其征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，征税范围扩大到7 个税目：原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐，并采用从量定额税率，不管企业是否盈利，都须交纳资源税。尽管之后对一些税目的税率做了较大幅度的调整，但资源税的整体框架一直延续至今。

　　不难看出，过去长期来，我国对资源税的理解主要放在调节级差收入方面。对资源税的定义就是为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用，适当调节资源级差收入而征收的一种税收。也有的还认为是体现国有资源的有偿使用，对资源税的定义是以各种应税自然资源为课税对象、为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。这后一种理解，进一步把资源税定位为收益税，认为资源税实质上是国家凭借其政治权力和对自然资源的所有权双重权力对开采者征收的一种税，是国家采用税收手段收取的自然资源所有权经济报酬。这种认识导致资源税的定位出现了偏差。
　　在矿产资源企业主要为国有企业，而且是国家定价的情况下，用资源税来调节国有企业之间的利润水平，是可以理解的。对资源税的这种定位符合当时的实际情况。但现在的情况发生了巨大变化，无须用税收手段去调节级差收入。至于认为资源税是国有资源所有权的经济报酬，体现国有资源的有偿使用，则完全是理论上的误解。征税体现的是国家公共权力或政治权力，而不是所有权或财产权利。在我国，矿产资源都是国家所有，在市场化改革过程中，国有资源的资本化会产生巨额溢价收益，这些巨额溢价收益本应为国家所有，但由于缺乏公共产权收益的管理体制和机制，多数都流失了，进了少数企业和个人的腰包。暴富阶层的形成与此密切相关。理论上的模糊，使不少人认为应当由资源税来担当起维护国家所有权权益的责任。这种定位显然是说不通的。

　　还有一种流行看法认为，资源价格偏低是由于资源税偏低所致。只有提高资源税，才能提高资源价格，体现资源的稀缺性。这显然是混淆了税收和价格的关系。价格高低是由供求关系决定的，不是由税收高低决定的。在价内税的情况下，购买者看不见价税分离，税高自然体现为价格高，但购买者支付的实际上是两部分：价格和税收。资源税一定程度上可以随着价格转嫁，但能转嫁多少取决于市场供求状况。在供不应求情况下，可以百分之百转嫁；在供过于求的条件下，则是相反，资源税不会随着价格转嫁到下游产业。资源税可以影响价格，但不能决定价格。正如下文所要分析的，资源税对企业来说只是增加其资源开发使用中的税收成本，从而影响生产行为和使用行为。

　　资源税应重新定位，彻底改造

　　资源税重新定位，意味着要进行全面改造，而不仅仅是局部调整。资源开发使用导致的公共风险日益扩大，资源税的改革自然要转到这个方面来思考。要通过资源税抑制这方面的公共风险扩散，需要考虑以下几个方面：

　　一是大幅度提高资源开发使用的税收成本，其临界点是要足以改变资源的开发、使用行为。对企业说，税收是国家强制加入的成本。在资源开发环节，意味着资源开发的门槛抬高，缺乏技术及管理水平作支撑的一般投资者和企业就难以进入，而从抑制乱采滥挖的现象，既有利于保护资源，也有利于控制污染物排放。这样，就可以使资源的开采成本、使用成本在企业个体和社会整体之间的差距缩小，实现外部成本的内部化。同时，也促使资源使用者节约资源，减少资源消耗和排放。

　　在资源价格不断上涨的情况下，资源的开发门槛相对降低，进入采掘业的投资者和企业越来越多，以至于一些不具备开采能力的企业不断涌入。例如，铁矿石的品位（含铁量）25%至35%为贫矿，25%以下为超贫矿。我国约有97%的铁矿储备的品位低于35%，属于低品甚至是超贫矿。超贫铁矿在过去是没有什么开采价值的，开采成本高于铁矿石的销售价格。随着铁矿石的持续涨价，原来没有开采价值的低品矿甚至超贫铁矿也有了盈利空间。2003年以前，30%品位的矿都挣不着钱，而现在即使品位在10%至20%，也能获利。资源开采门槛低，开采者蜂拥而入，资源开采无序，其后果是不言自明的。开采者赚钱了，而大量的污染治理、生态恢复等巨额的社会成本却要政府来买单。这无异于政府在实行一种负激励，刺激公共风险扩散。
　　二是通过资源税得到的价值补偿应等于资源开采使用导致的社会成本。当今工业社会，离不开资源的开发使用，开采水平再高，资源使用再节约，也不会零污染、零破坏。这就需要有相应的资金用来治理环境、恢复生态，资源税带来的价值补偿就为此而提供了资金来源。如煤炭开采带来的地质生态破坏、环境污染以及水源流失、水体污染等问题越来越严重，煤炭运输、使用中的环境污染以及浪费现象也越来越多。这都带来巨大的治理成本，这些治理成本需要运用税收手段收回来，亦即通过提高煤炭资源税来让生产、运输、使用企业承担相应的成本。对于其他资源来说也是如此。

　　三是通过资源税实现资源收益的代际分配。大量自然资源是不可再生资源，这代人开采使用了，下一代人就没有了。这显然是极其不公平的，给后代带来了巨大公共风险。资源枯竭性城市的转型风险就是这样造成的。在资源没有枯竭的时候，就应当以税收的形式提取给下一代人的资源补偿金，等到资源枯竭的时候使用。以资源税收入的一部分建立财政储备基金，对资源性城市和地区来说，是必须的。这既有利于代际公平，也有利于防范和化解资源枯竭所带来的公共风险。

　　由此看来，资源税改革的目的只有一个：那就是节约资源，保护环境，防范和化解公共风险。在这个意义上，资源税属于目的税。至于增加财政收入则是附带的副产品。在这个目标下，则会产生如下效应：一是实现外部成本内部化，使企业开采和使用成本提高，促使企业改进资源利用效率，从而达到节约和减排的目的。二是引导产业结构朝着节约和减排的方向发展。资源开采成本提高，提高了采掘业的进入门槛，可减少低成本进入导致的开采秩序混乱和浪费，同时，资源使用成本的提高，促进节能降耗的技术、设备和相关产品的研发，进而在全社会形成资源节约的生产体系和消费方式。三是运用税收手段收回的社会成本，为政府治理已经造成的生态灾害和污染提供了相应的财力。

　　显然，要达到以上目的，资源应从从量征收全部改为从价计征，使资源税的税负随着价格而动，避免资源开采使用成本在价格上涨中相对降低。同时，全面开征资源税，在现有基础上进一步扩大征收范围，对于日益紧缺的资源都应考虑列入资源税的征收范围。改变按照资源丰度来设计税率的方法，改用按照资源品种来设计税率。越是紧缺的资源，其税率越高；越是外部性大的资源，即开发使用过程中导致公共风险越大的资源品种，其税率就应越高。

　　至于资源税提高后给现有企业带来的困难，可采用临时补贴的办法来解决。从财政角度看，似乎是一手收钱，一手给钱，重复劳动，但重要的是形成长久的税收防范公共风险的机制，给现有企业和未来的进入者形成了另一种预期，而临时补贴办法随着情况变化可相应取消。

　　（作者系财政部财政科学研究所副所长）
转自：http://theory.people.com.cn/GB/12070786.html
推荐理由：资源的价格规范问题日益显得紧迫，而资源税是其中一个方面