行政诉讼中物权法定原则的适用

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[案情]
    原告吴某房屋西面与第三人李某房屋东面紧邻。2007年3月第三人李某申请土地登记，7月6日被告某县人民政府颁给第三人国有土地使用权证。原告对该国有土地使用权证所确认的第三人土地南、西、北界址均无异议。因该宗土地的东至界址不规则，含南北两段，南段之水泥墙体与原告相邻，北段之柱壁与街相邻，而被诉颁证行为只确认\"东至柱壁外侧为界\"，对与原告相邻的争议界址部分未作确认。原告认为被诉行为认定事实不清，侵害其合法权益，遂提起行政诉讼，请求撤销该颁证行为。

  [审判]
    本案审理涉及物权法第五条所规定的物权法定原则在行政诉讼中的理解与适用。物权法第五条规定：物权的种类和内容，由法律规定。第三人李某申请登记的国有土地使用权的部分权属界址是否独立的物权，关系本案被诉行为是否与原告有法律上的利害关系、被诉行为是否属行政诉讼受案范围，以及是否侵害原告合法权益等。
  第一种意见认为，应当驳回原告的起诉。被诉具体行政行为未对原告与第三人之间的讼争土地界址进行确权，被告对其他无争议部分的确权行为与原告没有法律上的利害关系。而且，土地登记确权属国土资源部门的行政职权，未经登记确权不属人民法院行政诉讼受案范围，因此应当驳回起诉。
  第二种意见认为，应当驳回原告的诉讼请求。原告认为被告对其与第三人相邻界址的认定不清，致部分土地权属于不确定状态之中，侵害其合法权益，有权提起行政诉讼。但经过审查，被诉行政行为未对原告与第三人讼争的东至南段界址作出明确确认，并未侵害原告合法权益，应当驳回原告的诉讼请求，待被告对该部分进行确权后再行起诉。
  第三种意见认为，应当撤销被诉具体行政行为，并判决被告对该宗国有土地使用权重新颁证。土地使用权的部分界址不是独立的物权，对四至界址的调查与确认是土地权属登记不可缺少的部分，行政诉讼不应对部分界址单独评判审查。被诉颁证行为实质上侵害了原告合法权益，应被撤销。
最后，法院采纳了第三种意见，判决撤销被诉颁证行为。

  [评析]
    一、依物权法定原则，土地使用权的部分界址不是独立的物权。第三人李某的土地属一独立宗地，宗地是地籍的最小单元，是指以权属界线组成的封闭地块，由四至界址界定而成，缺一不可。一宗包含明确四至的土地使用权，才是物权法意义上的物权。根据物权法定原则，物权的类型与权利内容均应当有法律的明确规定，宗地的四至界址并非独立的物权，本案第三人宗地的东至南段并非一项物权，不能脱离该宗国有土地使用权而存在。因此，在判断讼争对象是否经过行政确权、原告与之是否有法律上的利害关系、合法权益是否受侵害，均应当以整个宗地国有土地使用权为准，而不应以部分界址为据。就整块宗地而言，包含讼争界址在内的该宗国有土地使用权已经过国土资源部门登记确认，被诉行为与原告具有法律上的利害关系，原告主体适格。
  二、行政机关应履行法定职责，全面审查登记物权的基本情况。行政诉讼审查的对象是被诉行为，审查标准之一即是其法定职责。本案被告在国有土地使用权登记时，应当进行土地地籍调查，对申请登记的土地采取实地调查、核实、定界、测量、成图等措施，查清土地的位置、权属性质、界线、面积、用途及土地权属人的有关情况。之后，还应在土地登记簿中载明土地权利人的姓名或者名称、地址，土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格，及地上附着物情况等。一项物权的某些要素是否可分，应结合该行政行为的具体职责范围进行审查。例如本案中，四至界址就是土地使用权登记的不可缺少内容。若过于关注物权的可分性而忽视职责的全面审查，就会使大量非法行为免受审查而合法化。本案被告未查清讼争的东至南段界址，违背其法定职责，因而该行为应当被撤销。
  三、法院对被诉行为的审查不应限于形式上的四至界址，还应考虑被诉行为对物权行使的实质影响。被告对该宗土地的确权行为是否实质侵害原告的合法权益，不能仅从形式上审查是否确定了讼争的东至南段界址，而应结合其他的物权内容进行实质审查，包括：登记簿中的土地面积、图表中的比例、界址点、尺寸等。本案中，被告所作宗地面积实地勘丈记录表及被诉颁证行为确未明确体现争议的东至南段界址。但是，宗地面积实地勘丈记录表及国有土地使用权证的附图均以明确的比例与图例对该段界址予以标注，同时确认了该宗国有土地使用权的面积。被告还在权属界址调查图中对该段争议的相邻界址，以具体的界址点、明确的尺寸作了确认，并据此颁发被诉国有土地使用权证。物权登记行为是否产生实质影响，应当综合诸多的登记内容进行判断，本案被诉行为的图表记载与四至界址的标注不一致，且未经原告指界，实质侵害了原告的合法权益，应被撤销。
  四、对物权法定原则的不当理解，将影响行政诉讼中部分撤销判决的适用范围。撤销判决与部分撤销判决的区别在于具体行政行为的可分性。具体行政行为是否可分，要考虑行为主体、行为相对人的数量，以及行政法律关系的客体等。物权即为行政法律关系的客体之一。若突破物权法定原则，扩大理解物的可分性，只见树木不见森林，在一个对物具体行政行为中，将涉及某些物权要素的违法行为部分剥离出来另行评判，则必定模糊部分撤销判决与撤销判决的区分。而且，行政诉讼中更应侧重行政职责的整体评价，而非只限对行为对象的具体关注。否则，一个规划许可行为，就会因含建筑物、通道、绿化带等部分而被随意肢解；一个林木权属登记行为，就会因众多的林木个体而被不切实际地分割。
  总之，行政诉讼中同样应当严格遵守物权法定原则，不能将物的某些不能独立的部分要素单独分离出来评判审查。对于物的是否可分，民商实务中注重物的经济效益的实现，而行政诉讼更应关注行政效率的保障，应当结合行政机关法定职责的全面履行、对物行政行为诸多要素的全面审查来理解物权法定原则。
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