行政复议调解制度中第三人权益

lawman2009

行政复议调解制度原为实践中的通行做法，并不是一种法定范围。《行政复议法实施条例》正式引入了和解与调解制度。条例第五十条规定，有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。行政复议实践中，行政复议的当事人往往涉及到第三方权益，即三方当事人或更多，而不是单纯的双方当事人，在此种情况下如何考虑第三方的权益极为重要。以下试图就此问题作一简单思考。
   行政复议第三人，是指同被申请的具体行政行为有利害关系，为了保护自身合法权益而参加到正在进行的行政复议活动中的公民、法人或者其他组织。在行政复议调解中，第三人处于一个什么样的法律地位呢？根据上面的条例规定，我们无从得知。不过值得特别说明的是，笔者查阅了各地的一些地方性规章发现对此问题作出了一定的规定。如《湖北省行政复议调解处理办法》第十条规定“调解应当在行政复议机关的主持下进行。被申请人应当派主要负责人或授权代理人及其经办人员参加，申请人与第三人可以委托代理人参加。”依此规定，第三人是可以参加行政复议调解的。但是，如果如前所述，行政复议调解书只要在申请人和被申请人之间达成协议，那么第三人参加行政复议调解还有什么意义呢？如前所述，“行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力”，第三人的权利救济在调解过程中得不到实现，对于第三人得权利救济只能从事后救济得角度来考虑了，即行政复议调解结案后第三人如何维护自己的权利问题。
  我们不妨先看行政复议调解结案方式。《湖北省行政复议调解处理办法》第十七条规定“行政复议调解协议书签订后，申请人应当撤回行政复议申请。行政复议机关根据申请人的撤回行政复议申请，作出行政复议终止审理决定书。”《行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”而根据行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织对行政机关的具体行政行为不服才能提起行政诉讼，行政复议调解最终是在申请人撤回申请的前提下以行政复议终止审理决定书结案的，笔者认为这个行为只是一个程序上的行为，并没有对行政相对人的权利义务产生实际影响，不是一个具体行政行为，因此，第三人不能对行政复议终止决定书提起行政诉讼。同时，行政诉讼法规定了法院不受理对调解行为不服的行政诉讼，就是说第三人对于行政复议调解行为本身也不能提起行政诉讼。行政复议调解结案后，行政复议第三人能够通过哪些途径维护自己的权利呢？我们看一个行政复议案件中可能会存在哪几种行为。一个是申请人对第三人的行为；一个是被申请人的具体行政行为，这其中又可能存在两个行为，一个是行政复议前的具体行政行为，一个是调解后的具体行政行为。对于第三人而言，如果被申请人的具体行政行为影响了第三人的权利义务，根据《行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”，那么第三人可以对该行为可以提起行政复议；根据行政诉讼法相关规定，行政机关的具体行政行为对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响的，可以对行政机关提起行政诉讼，那么第三人可以对该行为提起行政诉讼。如果申请人对第三人行使了一定行为，影响了第三人的权利义务，那么申请人和第三人之间形成平等主体之间的权利义务关系，第三人可以通过民事诉讼的方式维护自己的权利。
   案例：甲乙双方发生纠纷，甲将乙打成轻微伤，县公安局对甲作出拘留15天的行政处罚决定。甲不服该行政处罚决定，向县政府申请行政复议。在县政府的调解下，县公安局与甲达成调解协议，对甲的行政处罚变更为拘留3天。在该案中，乙方没参加行政复议，直到甲的拘留期限满被放出来，乙才知道情况。乙觉得对公安机关变更对甲的行政处罚的决定不服，既不能对调解行为提起行政诉讼，也不能对行政复议终止审理决定书提起行政诉讼，该如何维护自己的权益呢？公安机关对甲变更了行政处罚是一个具体行政行为，乙对此不服能否提起行政复议或者行政诉讼呢？这就要看该行为是否侵犯乙的合法权益、是否对乙的权利义务产生实际影响了。公安机关对甲无论是从重还是从轻处罚，乙的人身权利状态并没有改变，对甲的处罚幅度对乙的实体权利并不产生实际影响，作为公共管理机关对行政相对人的处罚实际上是基于对社会公共秩序的保护，对甲的处罚是因为甲的行为对社会公共秩序构成了伤害。那么在此案中，笔者认为乙对于公安机关变更处罚的具体行政行为也不能提起行政复议和行政诉讼，乙只能以甲侵犯自己的人身权利为由提起民事诉讼，获得人身损害赔偿。
   综上，行政复议调解中第三人的权利救济主要是通过事后救济实现的，即在行政复议调解结案后，按照相关法律规定提起民事诉讼、行政诉讼或者行政复议。行政复议调解制度中，第三人的权利救济在行政复议调解过程中没有体现，笔者认为这方面需要完善，既然调解的目的是解决争议、达成合意，何不把第三人的意见作为调解意见的必要组成部分，让调解不仅仅是申请人和被申请人之间的合意，而成为申请人、被申请人和第三人三方之间的合意，从而从根本上解决争议。