行政诉讼调解窥探：以案解读

lawman2009

近年来，全国各地各级人民法院在行政审判过程了积极探索形式多样、各具特色的调解方式和方法。比如很多法院实行“立保同步，保调对接”工作机制，有些法院把调解贯彻到审判工作各个阶段、各个环节、各个岗位。加强行政诉讼调解是满足人民群众日益增长的司法需求的重要方法，成功的调解会使当事人不上诉、不申请再审、不上访，既可以减轻当事人的诉累，又可以节省大量的司法资源。动员社会力量参加调解工作，可以将一部分纠纷化解在诉前，从而减少法院受理案件的数量。客观地说，调解在彻底化解矛盾、减少上诉、再审、上访等方面确实有其独特的功能，我们不妨通过两例现实的行政调解实例，分析其基本情况。

  【基本案情】

  案例一：杨某与吕某均系某县某村村民，住宅相近，承包地相邻，其中吕某有一块自留地在1984年一轮承包时填入相关证件，但二轮延包根据当时政策没有填入土地承包经营权证。2004年，该村组织土地平整用于新农村建设，吕某的自留地和杨某的部分承包经营地都被平整为宅基地，由于这两块地都属于紧临白红路的高坎地，被平整后，原来与公路垂直高度达六七米的高坎地变成了比公路还略低的平地，原来的田界被彻底毁坏，在平整土地时村里只是粗略统计了一下各户被平整的面积，对平整后的土地没有及时指界，这就为双方日后纠纷留下了隐患。场地平整完后，杨某遂于2005年建了房屋，建房之初两家关系尚好，杨某通过村主任协调还多占了吕某部分土地，后来两家关系恶化，吕某要求对自己剩余的40.8平方的土地进行管理使用，但杨某则乘地界被毁、平整土地时没有丈量指界的机会趁混水摸鱼，称所有土地属于自己，吕某的土地遂从“人间蒸发”，两家矛盾迅速激化，从吵闹、辱骂发展到打架、被拘留直至双方均要行凶、自杀。2007年，镇政府作出了将土地确权给吕某的决定，当事人起诉至法院，法院以镇政府无权确权为由撤销了镇政府的确权决定，双方矛盾进一步白热化。从2006年至今，双方纠纷历时四年，成了一个“骨头”案和重大不稳定因素。2008年9月，因土地现状发生重大变化，加之实有承包面积远大于证上填写面积，该县政府注销了杨某土地承包经营权证，杨某不服，同年11月到法院提起行政诉讼。法院受理后，积极组织调解，现场勘察，经过两级政府多次艰苦细致的工作，最终促使双方当事人签订了调解协议书，当事人亦撤回了行政诉讼。


   案例二：某村民委员会因土地转让费支付未到位对某市政府1998年为某投资公司颁发的《国有土地使用证》不服，于2009年向中级人民法院提起诉讼。村民委员会认为，争议土地属于申请人集体所有，该土地的转让协议是乡政府越俎代庖与第三人签订的，被告凭此协议为第三人颁发《国有土地使用证》，违反了法律规定，应当予以撤销。而被告认为，颁证的时间是1998年，在1999年村民委员会与投资公司曾就土地转让费余款的支付问题签订过补充协议，现在提起行政诉讼，超过了法律规定的申请期限，应当予以驳回。投资公司认为，其取得的《国有土地使用证》合法有效，转让费的支付问题与颁证行为无关，政府的颁证行为符合法律规定，应当予以维持。经审查，本案中颁证的时间是1998年，虽然申请人1999年与第三人就土地转让费的支付问题签订过补充协议，但是村民委员会不一定知道土地证已经颁发了，也就是说时效问题有待进一步调查，因而法院没有简单地从程序上将原告的诉讼请求驳回，而是先立案受理，切实保障了申请人的诉权，为最终解决该起纠纷提供了一个合法公正的平台。受理后法院经调查了解到，在法院受理本案之前，村民委员会曾与投资公司产生过激烈的冲突，发生了部分村民阻挠公司开展正常的生产经营活动，甚至砸毁公司财物，破坏公司道路交通，公司人员打伤村干部的事件。虽经区、乡政府多次协调，但双方一直处于对立状态，给当地带来极不稳定的因素。在这种背景下，法院本着维护群众合法权益和维护社会稳定的大局出发，先后三次召集区、乡政府有关人员及村委会干部和投资公司负责人，召开调解会，共同做好调解工作，通过客观地为双方分析达成和解与相互对峙的利弊，努力寻找解决问题的办法，最后促成村民委员会和投资公司达成协议，平息了多年来的矛盾纠纷。经反复调解，村民委员会与投资公司就土地转让费余款的支付问题达成协议。随后，村民委员会撤回行政诉讼，行政纠纷圆满化解。


   【基本分析】
  一、依法受理公民的行政诉讼请求，解决“告状难”的问题，对引导群众依法维权具有重要作用。近年来，随着经济转轨和社会转型，各种带有时代特征的矛盾、纠纷和争议集中凸显，并呈现多发、多样态势，因征地拆迁补偿等热点问题引发的非正常上访和群体性事件明显增多，影响了当地的社会和谐与稳定。行政诉讼作为“民告官”的法律制度，公民有权利与行政机关对簿公堂，切实维护自身的权益，提出自己的合法诉求，展示了人民当家作主的精神，具有鲜明的民主法治特征。人民法院是人民的法院，要坚持“公正司法，一心为民”，必须畅通受案渠道，妥善化解行政争议，以及时的司法救济保护民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审判解除民忧，以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，切实解决行政诉讼“告状难”的问题，为人民群众提供公正及时的司法保护。
   二、从维护大局出发，坚持以调解为主，才能做到“定纷止争、案结事了”。
行政诉讼是解决行政争议的主渠道。审判机关只有牢固树立大局意识，紧紧围绕党和政府的大局开展行政审判工作，才能充分发挥法律监督职能，为改革、发展和稳定提供有力的制度保障。审判机关必须始终坚持“以人为本，司法为民”的原则，既要始终做到依法审查，又要始终做到公正裁决。既要坚持以事实为依据，以法律为准绳，又要一切从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合，实现法律效果与社会效果的统一。在此两案的审理中，人民法院没有局限于对行政行为合法性审查，而是通过民事纠纷的处理达到解决行政争议的目的，从解决实际问题出发，注重实地调查和当面听取行政诉讼当事人的意见，始终坚持以调解为主，促使当事人互谅互让，达成和解协议，平息了多年来的矛盾纠纷。
  三、行政调解必须多机关联动，形成合力是保障。像上面案例中参加调解的单位涉及到三级政府、多家单位，近100人全程参与了调解，在这些单位和人员中，既有先前未涉足此案、公信力较高的市政府工作人员，也有熟悉政策、法律的工作人员，还有具有丰富农村工作经验的各级干部，各个单位立足职能，在法院的主持下，从情理、事理、法理、心理、政策形势、家庭前途等多个角度展开说理，成功排除了个别人对当事人的怂恿、唆使，形成了强大的工作合力，为双方当事人最终握手言和奠定了坚实基础。
  四、合法性与合理性问题
  司法的本质是什么，行政调解过分推崇是否符合行政诉讼制度的功能、目的？严格地讲，行政调解制度不仅仅是一个中国特色的司法理念。不过中国的调解源远流长，在我国传统文化中互谅互让、以和为贵的思想上充分体现了我国现代法治和谐的基本要求。我国《行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这种当初基于行政权的不可处分性而作出的规定，随着行政审判实践和理论界的研究而产生动摇。尽快修改行政诉讼法，消除理论与实践之间的尴尬，应是当前和今后相当长的现实国情所需。最高法院已经根据行政审判实践提出在《行政诉讼法》修改前，法院可以就协调解决行政争议之方式进行探索和实践，总结经验。其实，英美法系国家和大陆法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。德国行政法院法第87条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”因此在行政调解中，我们应当正确把握行政诉讼调解应在法律许可的范围下进行并不得损害国家、集体和他人利益。调解的本质特征是始终尊重当事人意志，行政机关不能在调解中超越或者放弃法定职权，在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解的低成本、高效率，达到纠正违法或不合理行政行为，保护当事人合法权益。

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http://www.chinalaw.gov.cn/artic ... 0090300129389.shtml