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树立职权法定理念
——以公务员为研究视角
摘 要：“徒法不足以自行”，公务员作为行政权行使的最终载体，其树立职权法定的理念是走向法治政府的前提。因此职权法定理念对于建设法治政府、依法行政具有十分重要的意义。“职权法定，权力有限”，这是公务员在贯彻依法行政方针中必须首先树立的现代法治观念。
关键词：职权法定 公务员 理念
职权法定原则作为行政法治的一个基本原则和制度，是依法行政的基石。近十年来，职权法定原则在我国受到了越来越多的关注。关于职权法定的论述颇多，但主要是从学理角度探讨职权法定的历史延革、学说源流、价值取向和方法模式等问题。而对于我国当前正在进行的建设法治政府和构建和谐社会而言，从公务员应当树立职权法定的理念的层面上来探讨，以构建职权法定的理念更具实务价值。本文从公务员的角度，站在客观的立场上,运用法律解释学、比较分析、理论联系实际的研究方法试图就这一基本问题作初步探讨，以期抛砖引玉。
一、研究目的与意义
“徒法不足以自行”，公务员作为行政权行使的最终载体，其树立职权法定的理念是走向法治政府的前提。理念决定实践，理念指导行动。公务员树立职权法定理念具有特殊的重要意义。公务员从事的管理是行政管理，公务员是行政权行使的最终载体，作为法律的执行者，必须要有正确的行政理念。公务员的行政法律理念，直接影响和决定其对依法行政的态度。可以说，公务员的行政法律理念渗透于行政法制工作的各个环节，影响行政法治的进程。没有正确的理念作指导，难以保证行政权行使的合法性。因此，我们要牢固树立公务员职权法定的理念。本文专题研究职权法定理念的树立，它所要回答和解决的中心议题是：什么是职权法定，如何对之进行界定？为什么公务员要树立职权法定理念，其存在的合理依据是什么？公务员如何树立职权法定理念，在树立职权法定理念的过程中应当注意哪些问题？尤其是我国在加入WTO之后，公务员如何适应建设法治政府的需要，这是建设社会主义法治国家过程中一个值得研究的问题。
德国法学家耶林曾说过：世上不法之事，莫过于执法之人自己破坏法律，法律的看守人变成法律的杀人犯，犹如医生毒死病人、监护人绞杀被监护人，这是天底下最悖公理之事？犹如斯言，作为行政权行使的最终载体的公务员应当恪守法律的规定，牢固树立职权法定的理念。因为国家行政活动主要是由国家公务员具体实施的，公务员是行政主体中的一个重要方面，行政主体是由一个个公务员组成的。因此公务员牢固树立职权法定的理念，对于我们建立服务政府、法治政府、高效政府、有限政府、责任政府具有十分重要的意义。
二、职权法定的内涵界定
依法行政是建立社会主义法治国家的前提，包含多方面的要求，其中最核心的要求是职权法定。职权法定作为依法行政的基本原则之一，它是行政机关及其执法人员在依法行政中必须首先遵循的原则。职权法定的含义是指行政机关的创设来源于法律的规定，行政机关的权力来源于法律的授予，行政机关所有行使行政职权的行为，自始至终皆有法律依据或明确法律授权，没有明确法律授权均不可为。在行政实践中，可以从四个方面来理解职权法定：
首先，行政机关的权限法定。行政机关所行使的行政职权必须依法取得，其内容法定，于法有据。具体而言，包括以下方面：⑴ 职权的名目法定，即行政职权的名称和属性明确；⑵ 职权归属法定，行政职权由谁行使明确；⑶ 职权界限法定，即要求行政主体的职权范围明确而具体；⑷ 行使职权的方式法定；⑸ 职权对象法定，行政主体必须针对特定的对象实施行政权。
其次，行政机关的职责法定。有权必有责，权责有机统一。对有违法行政的行为必须予以追究，追究责任时也要按照法定的条件和法定的方式进行。行政职权与职责相统一原则指的是行政权力和义务是重合的，每个行政机关及其行政人员的权力和责任是统一的。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关义务和责任，行政机关必须尽职尽责。
第三，行政机关行使权力的程序法定。行政机关依法定程序行政，就是必须遵守法律规定的方式、时限和步骤等程序要求。这就要求行政主体在行政职权时不仅要符合法定程序的一般要求，而且必须符合与该行政职权性质相适应的程序要求。
第四，行政机关不得滥用职权。法律对行政机关授权时，一般都给予行政机关以必要的行政裁量权，即可以选择行使权力的方式，或在某一个幅度范围内决定行政后果。行政机关行使裁量权不能滥用，应该符合法律授权目的、公正、效率等要求。
法治理念作为人们对法律的功能、作用和法律的实施所持有的内心信念和观念，是指导人们行为的内在标准和价值追求。职权法定理念是指关于行政职权法定的理想、信念和观念，是社会主义法治建设的内在要求、精神实质和基本原则的概括和反映。
三、公务员树立职权法定理念的必要性和紧迫性
理念决定实践，理念指导行动。公务员树立职权法定理念具有特殊的重要意义。 公务员是行政权行使的最终载体，作为法律的执行者，必须要有正确的行政理念。没有正确的理念作指导，难以保证行政权行使的合法性。因此，我们要牢固树立公务员职权法定的理念。只有树立公务员职权法定的理念，我们才能建立服务政府、法治政府、高效政府、有限政府、责任政府和阳光政府。
首先，树立职权法定理念是民主宪政的客观要求。 “宪政应当含三个基本要素，即民主、法治和人权。民主是宪政的基础，法治是它的重要条件，人权保障是宪政的目的。”从近代资产阶级革命开始，天赋人权、人民主权和法律至上等学说，肯定了行政权的所有者是人民政府只是充当一个行使者的角色，正如法国启蒙思想家罗伯斯庇尔所说：“人民是主权者,政府是人民的创造物和所有物，社会服务人员是人民的公仆。”因此，近代宪法的出发点就是限制政府的权力，保障公民权利。西方国家的“代议民主制” ，都标榜把人民当作权力的唯一合法的所有者。许多国家由此都把自己称为人民共和国或民主共和国。我国的根本制度是人民代表大会制度,中华人民共和国的一切权力属于人民,国家行政机关都由人民代表大会产生,对它负责!受它监督。因此，行政权关的职权不是行政机关本身所固有的，而是经人民授予，也就是由人民制定的法律规定而授予的。因此，职权法定原则是民主宪政的必然产物。
其次，树立职权法定理念是推动公务员队伍建设，更好实现法治政府发展的必然要求。我国的经济体制已基本实现从计划经济体制向社会主义市场经济的转型，政治体制也向建设法治政府的目标迈进，但鉴于我国几千年封建法律思想观念的承传和建国后长期“左倾思想”的影响，现阶段我国公务员在依法行政过程中还存在一些问题与偏差，制约和阻滞了社会主义法治国家的建设步伐。我国行政法治建设的实践表明，在日常生活中公务员违背法律、法规、规章的规定，凭借公务人员身分擅权专断、徇私弄权、以权谋私的现象时有发生。综观各地法治实践，公务员在行政过程中存在以下主要问题：⑴ 指导思想不端正，作出行政行为随意性较大；⑵ 粗暴行政，滥用职权；⑶ 违反法定程序，乱作为；⑷ 不认真履行法定职责，行政不作为等，上述问题的出现和存在，虽然有其外界因素的影响，但很大程度上是公务员对职权法定理念的认识不足、意识淡薄造成的。因此，树立职权法定理念，强调职权法定原则，这是我国当前特殊国情所迫切需要的。
再次，树立职权法定理念是各国行政法治发展的必然趋势，是建设法治社会的共同规律。综观两大法系，职权法定原则作为一项基本的原则，在各国虽然称谓不同，但具有同样内涵和起相同作用。在外国法上具有代表性的有英国行政法上的越权无效原则。越权无效原则是英国行政法的首要原则，它直接基于议会主权这一宪法原则而产生。其内容是指行政机关的行政行为超越了法律为其设立的管辖范围、行政机关不履行法定的义务、滥用权力、证据不足、适用法律错误和程序违法均属越权行为，越权无效原则的核心是：越权的行政行为不具有法律效力。这一原则既约束行政实体行为，也约束行政程序行为。正当程序原则是美国行政法中行政合法性原则在程序上最主要的体现。正当程序原则是指行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序，“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”(美国宪法修正案第5条)。法律至上原则是德国行政法的合法性原则的一项基本内容，其中心思想是：一切行政行为都必须服从法律，否则无效。
最后，树立职权法定理念也是适应我国加入WTO后的基本要求。WTO要求政府的行为方式规范化、法制化，即要求政府行政法治化、政务公开化、行政程序化。具体而言，WTO的协定和协议对政府和其他行政机关的行政行为设定了严格的标准，概括起来主要有以下几个方面：⑴ 恪守协定和协议；⑵ 公开、透明；⑶ 正当、合理；⑷ 尊重权利；⑸ 同等待遇；⑹ 科学、客观；⑺ 高效、快捷。由此可见，加入WTO对于我国现代行政法治体系的建构，特别是公务员队伍的建设，无论在价值取向的确定、公务员职权法定理念的营造和具体行政法律制度要素等方向都将产生深刻的影响，从而必然加快我国的公务员的法治现代化进程。因此，为适应WTO体系的需要，我们应当造就一支高素质、专业化的的公务员队伍。广大公务员只有树立职权法定的理念，抛弃传统的管理方式，才能真正建设项目一支依法行政、高效、务实的公务员队伍，以适应入世后对公务员的要求。
四、职权法定理念的具体要求
加强职权法定理念的教育，正确把握职权法定的本质。职权法定理念是公务员在依法行政过程中的基本理念，要强化对公务员职权法定理论的教育。应本着边教育过建设，针对在教育活动中发现的问题和情况，以职权法定理念为指导，加强规范行政行为的建设，及时健全完善各项工作规范，巩固和发展教育活动的成果，积极探索行政行为规范化的长效机制，不断提高政府法治建设水平。只有培育和树立职权法定理念，并使这种理念转化为依法行政的实践，才能真正实现行政法治。
正确区分滥用职权和超越职权，既不滥用职权，也不超越职权。
正确处理职权法定与法律空白的关系
职权法定指的是行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。合法性原则在行政法中具有不可替代的地位。行政合法性原则要求：第一，职权法定，任何没有法律授权的，行政机关都不得为之，“无授权则无行政”。第二，无法律根据，行政机关不得为自己设定任何行政权人，或削减自己的任何义务与责任；同样，行政机关也不得擅自免除特定应负的义务，或赋予特定人以法外权利。第三，行政授权、行政委托必须要有法律依据，被授权和被委托组织只在有授权和委托的范围内行使行政权力。
公正行政程序原则指的是行政行为必须具备公正的行政程序，以推行公正而妥当的行政活动。行政程序，是由行政行为的方式和步骤．按一定时限和顺序构成的行政过程。侵犯公民的程序权利，同样是违法行为。行政诉讼作为
“程序违法行政行为无效”。现代行政日趋民主化、公正化，要求行政主体实施行政行为，必须遵循法定的程序，即遵循一定的方式、步骤、顺序、时限。公正行政程序原则要求重视和完善行政程序的一系列基本制度：听证制度、政务公开制度、辩论制度、回避制度、职能分离制度、议决制度、调查制度、告知权利制度、说明理由制度、公示公告制度、表明身份制度、时效制度、简易程序制度、顺序制度、复审制度等等。
行政职权与职责相统一原则。行政职权与职责相统一原则指的是行政权力和义务是重合的，每个行政机关及其行政人员的权力和责任是统一的。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关义务和责任，行政机关必须尽职尽责。行政人员随意处置职权意味着失职、渎职，行政人员任意放弃和搁置职权，不履行义务也同样是失职、续职。行政机关在行政行为个违法的作为和不作为行为都应该追究其法律责任。行政职权与职责是统一的，放弃职权与不履行职责都是行政管理中的大致。
职权法定理念是检验行政行为合法与否的重要标准。职权法定原则贯穿于依法行政进程的始终，它是适用于行政机关及其公务人员一切行政活动的基本准则。职权法定理念是作为依法行政的准则、要求和评判政府行为是否合法的标准、尺度而存在的。 |
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发表于 2009-6-2 09:33:57
