亚洲三国（地区）行政赔偿介绍

lawman2009

行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分。亚洲三国（地区）的行政赔偿制度在所处的环境、文化背景等方面与中国类似，它们在制度方面不仅比较完善，而且在实务操作方面积累了一定的经验，它们有许多值得借鉴的方面。本文将简要的概括分析亚洲三国（地区）行政赔偿制度的发展情况以期对我国国家赔偿制度的构建提供一些参考。

   一、亚洲三国（地区）行政赔偿制度的的发展

   （一）日本行政赔偿制度的发展概况
  ⒈颇具特色的归责原则
  日本《国家赔偿法》第1条第1款规定：“国家或公共组织的雇员在行使公共权力的过程中，故意或过失对他人造成违法损害的，国家或公共组织对这种损害负赔偿责任。这说明行政赔偿的构成要件必须同时满足行为的违法这一客观要件和故意、过失这一主观性要件并列存在。
  ⒉公共设施之设置或管理瑕疵引起的赔偿责任
  日本《国家赔偿法》第2条第1款规定：“因为公路、河流或其他公共设施的建设或管理上的不当给他人造成损失的，国家或公共组织负责赔偿。”从形式上看，本条的责任并不仅仅着眼于损害发生这一结果的所谓结果责任，对瑕疵的认定有时还要考虑该物的客观状态以外的要素。这无疑扩大了管理者的责任，即对受害者起到有利的作用较多。
  ⒊具有革命性的作为义务理论
  公权力的行使，也包括不作为即权限的不行使。在这种情况下，一般首先论述权限不行使的违法性，作为其要件，判例列举了危险的迫近、预见的可能性、规避的可能性、补充性和国民的期待。由于日本是一个自然灾害比较严重的国家，因此，人们普遍担心政府不能作为，不能通过健康、环境和灾害法律采取必要的措施。这样，日本的国民心态是想通过法律武器强迫政府有所作为。实践中，受害人提出的与政府未能依法作为有关的赔偿诉讼却获得了成功。这些诉讼请求并不是针对政府官员的作为。而是针对政府官员有作为的法律义务而未能作为。日本的法院创造了一种可以增加案件数量的作为义务理论。如果有作为义务，而政府机关未能作为，且没有合理的理由，受害人可以根据第1条起诉，法院可以判定存在过失。
  ⒋行政赔偿责任与民事侵权及其它关系
  国家或公共组织的雇员执行职务，因故意或过失不法加损害于人民，被害人得依国家赔偿法向国家请求损害赔偿，但被害人是否亦得依一般侵权行为规定向公务员请求损害赔偿。日本学界及实务上分歧较大。现在比较有代表性的观点是若公务员出于故意或重大过失者，应当准许被害人直接向公务员请求赔偿，否则将使公务员有恃无恐，减少其责任感。
各国国家赔偿立法史表明，制定一般法的同时，必须辅之以众多的特别法及判例法，否则，一般法就不可能产生其应有的效力。如日本国家赔偿法第5条规定：“国家或公共团体之损害赔偿责任，民法以外的其他法律有特别规定时，依其规定。”这些特别规定主要指宪法及1950年刑事补偿法、民法、消防法、水防法、文化财产保护法、公众电信通信法、邮政法、铁路运营法，凡对于国家赔偿已有规定的优先适用特别法。此外．还须适用一些典型的判例，如德岛游动圆本案等。韩国相我国台湾地区的赔偿法也有类似情形。
  
  （二）韩国行政赔偿制度发展概况
  ⒈公共营造物管理瑕疵引起的赔偿责任
  韩国规定了公共营造物管理瑕疵引起的赔偿责任。也就是因道路、河川以及其他公共营造物的设置或管理的瑕疵，致他人财产或人身受到侵害时国家或地方自治团体应赔偿其损害。
  ⒉损害赔偿范围广
  韩国法律规定不仅在人身权上而且在财产方面只要损害事实与不法行为存在因果关系，除了赔偿直接损失外也应在一定范围内赔偿间接损失。另外，在精神损害赔偿问题中，韩国法律规定的非常明确：生命、健康受损害的被害者及近亲属可以在总统令所定的范围内，参照被害者的社会地位、过失程度、生活状况及损害赔偿额得到一定的精神慰间金。
  ⒊赔偿程序完整
   韩国采用行政程序和司法程序相结合的赔偿程序。法律规定了被害人请求赔偿时的两级审议和两级诉讼制度。被害人首先应向地区审议会审议，不服地区审议会决定时可以申请复议，对复议不服向一审法院起诉，对一审法院判决不服时也可上诉解决。这种程序的环环相扣确实有利于保护被害者的权益。
  ⒋赔偿标准非常详细，易于操作
  韩国的赔偿法是从生命权、健康权、财产权和精神权的侵害角度规定了具体的赔偿计算标准。这不仅有利于审议会的审议和法院的判决，而且也便于国民掌握。

  （三）我国台湾地区的行政赔偿制度发展概况
  
  ⒈ 违法过错归责原则
  台湾地区“赔偿法”第2条规定：“……公务员于执行职务行使公权力时，因故意或过失不法侵害人民自由或权利者，国家应负损害赔偿责任。”可见，台湾地区采取的是违法过错归责原则，即在认定公务行为能否产生赔偿责任时，既要求行为客观上违法，又要求公务员主观上存在过错。台湾地区的违法过错责任原则强调了行为主、客观的统一，与单纯的过错责任原则和无过错责任原则相比具有较明显的进步。
  ⒉公有设施存在瑕疵引起的赔偿责任
  对于基于公有公共设施存有瑕疵引起的赔偿责任，台湾地区实行的是无过错归责原则，即只要公有公共设施存在欠缺，不管有关机关有无过错，均要承担责任。随着规制行政向服务行政的转变，提供公共设施以满足日益增长的经济和社会发展的需要，已经成为下放的重要职责。公共设施的委托经营也逐渐发展，无论公有公共设施是政府自己管理还是委托经营，设置和管理不妥造成的损害都由国家赔偿。
  ⒊行政不作为引起的赔偿责任
  台湾地区对怠于履行职责的理解比较宽泛，包括没有履行职责，也包括没有认真履行职责。大法官的解释有两种：一种是行政迟延的不作为责任；另一种是行政的危险防止（管理）责任。
  ⒋ 赔偿程序中的特色——协议式
  台湾“赔偿法”第10条规定：“依本法请求损害赔偿时，应先以书面向赔偿义务机关请求之。赔偿义务机关对于前项要求，应即与请求权人协议。协议成立时，应作成协议书，该项协议书得为执行名义。”就行政程序而言，其核心在于请求权人与赔偿义务机关之间的协议。这种强调由赔偿请求权人和赔偿义务机关共同协商解决赔偿问题是台湾地区赔偿制度中的一个特色。
综观亚洲三国（地区）行政赔偿制度发展的情况，总体呈现出以下发展特点： ⑴日本及台湾地区均以违法过错原则为归责原则。⑵将公产管理不当的赔偿责任从民法中分离出来，归人国家赔偿法调整。日本、韩国和我国的台湾地区均将公产管理不当的国家赔偿责任从民法典中分离出来，列入国家赔偿范围独立地发展，以解决实践中所遇到的国家赔偿责任问题。⑶日本及台湾地区均将职务侵权的积极作为和消极不作为纳入国家赔偿范围。⑷对间接损失一般也予以赔偿，如日本、韩国。 （5）国家赔偿责任与国家公职人员的侵权责任的关系值得探讨。日本、韩国及我国台湾地区的学说及实务对此问题分歧比较大。
  
   二、亚洲三国（地区）行政赔偿制度的发展对我国的启示
  亚洲三国（地区）行政赔偿制度建设的探索，对我国行政赔偿制度的发展来说，无疑是一种有益的启示 。如何汲取这几个国家（地区）的有益经验对于建设我国的国家赔偿制度具有重大意义。瞻望21世纪我国国家赔偿制度，笔者认为，需要在以下方面进一步完善：

  ⒈单一归责原则向多元化归责原则发展，国家赔偿的归责原则应当体系化。近十年来的实践表明，一个统一的违法归责原则适用于全部的国家赔偿责任是有缺陷和不足的。为了保障公民获得充分的救济，为了建立科学的归责原则，国家赔偿的归责原则可以是一个原则体系。这种体系由多个原则构成，区别不同情况以确立相应的原则。
  ⒉因公共营造物管理瑕疵引起的赔偿责任应当纳入国家赔偿范围。我们可以借鉴以上三国及地区的经验，设置管理公有公共设施是行政机关的法宝职责，把其纳入国家赔偿范围，有利于国家责任主体的确定和受害者合法权益的保护。
  ⒊适当扩大权益保护范围也是国家赔偿制度的发展趋势。人权入宪是我国权利保护制度的法治制度的一大发展，国家赔偿必须适应人权入宪的新精神，将公民、法人和其他组织依法享有的合法权益纳入国家赔偿的范围，例如受教育权、平等就业权等。这也是现代法治国家尊重和保障人权的价值追求。
  ⒋精神损害赔偿纳入国家赔偿，损害赔偿范围应当扩大。这一点上，韩国的经验和做法值得借鉴。在精神损害赔偿问题中，韩国法律规定的非常明确：生命、健康受损害的被害者及近亲属可以在总统令所定的范围内，参照被害者的社会地位、过失程度、生活状况及损害赔偿额得到一定的精神慰间金。而且韩国除了赔偿直接损失外也应在一定范围内赔偿间接损失。
  5．国家赔偿法与民法的关系有待理顺。国家赔偿法是依民事侵权理论发展产生的，其基础和原始形态都是以民法为渊源的，国家承担赔偿责任的原则也是民事侵权中的雇主责任或机关责任。日本、韩国及我国台湾地区的理论均认为，国家赔偿法是将国家和公民立于同等地位的法律。我国《民法通则》第121条和(国家赔偿法)中都有关于国家机关及其工作人员的侵权损害赔偿责任的规定。这就产生了如下两个疑问：第一，当国家机关工作人员履行公务侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害时，受害人可否选择请求国家赔偿，或者直接向法院提起民事侵权之诉而要求国家机关工作人员承担侵权赔偿责任？第二，当合法权益受到国家机关及其工作人员违法的职务行为侵害时，公民、法人和其他组织在请求国家赔偿后，对于不能获得国家赔偿的损失部分可否再依照《民法通则》的规定向法院提起民事侵权之诉，要求国家机关工作人员承担侵权赔偿责任?对这两个疑问的不同解答，将直接关系着国家追偿制度的确立和适用。因此，笔者认为，在修改《国家赔偿法》时，应当对《民法通则》第121条与《国家赔偿法》的关系有一个明确的定位。