也谈地方政府立法的不足-----以科学立法、民主立法为视角

lawman2009

地方政府立法工作，是国家立法工作的重要组成部分，其工作的加强，不仅有利于促进我国社会主义法律体系的完善，也有利于依法促进地方经济和社会的全面发展。因此以科学、民主的视角审视地方政府立法尤为重要。

一、立法科学化的不足
   1、政府立法理念上的偏差。

  中国经历了两千多年的封建社会，在封建专制统治和封建传统文化的影响下，中国传统文化根深蒂固并存在很多缺陷，严重制约着我国法治建设的进程，反映到政府立法上来，突出地表现为把立法看作是管理社会的武器，管制公民的工具，公民成了法治的客体而不是主体。多年以来，出于法律工具主义的立法思维以及治理社会的惯性模式，一些行政法规并未充分体现现代民主法治的价值观念和社会公众的利益诉求，相反有的仅仅成为管束老百姓的法。而在科学发展、民生至上的时代语境下，亟须实现从“工具法”、“管理法”向“权利法”、“服务法”的进一步转型。


  2、政府立法内容上的失衡

  一是政府立法中行政权与公民权利设定失衡。政府立法调整的主要是行政机关与行政相对人一方的关系，作为法律规范，在内容上应实现权利与义务的对等，权力与责任的一致。但某些行政机关为了部门利益的最大化，在设定权力，最大化地扩张行政职权，过多地限制行政相对人的权利；在设定义务时，最大化地减少行政机关的职责与义务，而对行政相对人的义务规定得很多。行政机关扩张行政权、规避责任的立法取向，背离了立法配置权利与义务应遵循的公平、正义原则。二是部门利益法制化。在政府立法实践中，政府职能部门对立法活动的影响是很大的，政府职能部门参与行政立法的起草、行政立法的讨论，立法工作所需要的人、财、物等基本上由职能部门提供。这种体制与运作方式使政府职能部门拥有极大的行政立法权，职能部门往往借法扩权，以法争利，损害了法制的统一性和权威性。

  3、政府立法技术滞后

  目前我国没有一部统一的规范立法技术和标准的法律，在政府立法实践中存在很多立法技术上的问题。例如，在政府规章名称的使用上缺乏统一性、规范性，容易造成混淆歧义；立法体现不规范，有的大面全，有的小而全； 用语不准确，有的使用号召性的语言和形容词，像政策文件或政府宣言，有的使用非法定术语；行为模式与法律后果不对应，不少政府规章在内容上、结构上前后不协调、不一致。


二、立法民主化的不足

  推进地方政府立法民主化，是新时期政府立法的热门话题之一。如何以科学发展观为指导，大力推进地方立法民主化，是摆在我们面前的重要问题。近年来，我国立法过程中出现了各种不同形式的听证会、论证会、座谈会，使立法的民主性得到了很大的提高。但是从现行的政府立法实践来看，立法民主性还有待提高，突出地表现在：

  1、在立项阶段，地方政府立法的提议主体太狭窄，公众立法提议权缺失。根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等相关规定，制定行政法规的动议权属于国务院有关部门，制定规章的动议权属于具有规章制定权限的行政主体所属的机构或者工作部门，没有明确社会公众的动议权。在政府立法的起草阶段，没有对立法起草小组的人员组成进行具体的规定，没有规定必须有相关法律专家或利益受到重大影响的利害关系人参与立法。

  2、在立法的起草阶段、征求意见阶段，公众参与立法缺乏法律规定，不是法定权利。对于那些应当听取意见的行政立法的具体操作程序缺乏约束性规定，这样容易造成很多地方使听取公众意见的活动流于形式，公众参与立法的民主程序难以发挥实际作用。在政府立法的审查阶段，对什么情况下举行正式听证会，什么情况下召开非正式的座谈会或运用其他方式听取意见，没有明确的规定。这样在政府立法中，民主成份太少，社会公众参与度低。
   当然，政府立法民主化不能简单理解为就是“开门立法”，它包括立法机构、立法决策、立法程序、立法内容等四个方面的民主化过程。采取直接委托、公开招标等方式，将规章草案交由中立的专业人士或者组织起草，是提高立法民主化程度的重要方式和途径。当然立法阶段民主化还包括公众参与、专家咨询、立法听证和公开征求意见等方式。比较理想的做法是：在法规草案的准备阶段：(1)公开征集立法项目。(2)公众对立法项目的讨论。在对法规草案审议阶段：(1)公民申请旁听常委会会议；(2)书面征求有关单位与专家对法规草案的意见；(3)公开征求对法规草案的意见；(4)召开座谈会；(5)聘请立法顾问，对法规草案进行论证。(6)举行立法听证会。在法规实施阶段：举行监督听证会，公开听取公众对法规的实施情况的意见以及对法规修改的建议，为法规的修改、完善做准备。

delphine

立法缺乏民主性，其中部门利益争夺、部门本位现象严重是导致社会生活“普遍违法”现象的一个重要因素。