|
|
我国是一个人口大国，截止2007年底，全国总人口已经超过13亿，经济活动人口已经超过7.8亿，占人口总数的60%，城镇登记失业人数847万，城镇登记失业率为4.1%。［1］。统计显示 ,今后几年内中国城镇每年新增劳动力1000万人,加上上年转留的1400万下岗失业人员 ,需要安排就业的达2400万人 ,再加上农村转移到城市的1000 多万劳动力,每年需要就业的劳动力高达4000万人［2］。另据郭继严、王永锡的预测，到2010年我国的劳动力供给量为97841万人，而劳动力的需求量为77796万人，劳动力将过剩20045万人，占劳动力供给量的20%［3］。由此可见，无论是眼下，还是不久的将来，我国劳动力存在明显的过剩问题，就业形势非常严峻。俗话说，“国以民为本，民以食为天”，就业是民生之本，是最大的民生问题，是贯彻落实科学发展观的出发点，是构建和谐社会的关键。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，“要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构”。税收作为宏观调控的主要财政手段，无论是在华夏大地，还是在美欧之邦；在目前，还是在已逝的过去，都曾经对促进就业工作发挥过重要的作用。因此，完善税制，构建更加有利于促进就业的税收制度是当务之急。
一、税收促进就业的经济学分析
税收通过影响劳动力的供给和需求来促进就业。税收通过参与国民收入分配对劳动力的供给产生影响，影响主要体现在征税的收入效应和替代效应两个方面。所谓收入效应是指政府通过征税或增税减少个人可支配收入，促使个人为维护既定的收入水平和消费水平，不得不放弃一定的闲暇，而延长工作时间；替代效应是指政府征税或增税使劳动和闲暇的价格发生变化，劳动收入下降，闲暇的机会成本降低，促使人们选择闲暇替代工作。如果收入效应大于替代效应，征税或增税就会刺激人们增加工作、增加劳动；如果收入效应小于替代效应，征税或增税就会促使人们选择闲暇替代劳动，而减少劳动。一般而言，在收入水平较低的情况下，政府征税或增税只会产生收入效应，而不可能产生替代效应。税收对劳动力需求的影响主要通过对提供产品和服务的实体的制造成本、可分配盈余、可支配收入等来实现。主要有以下三条途径：一是通过税收降低劳动力成本，从而促使企业尽量多用劳动力，用劳动力替代资本；二是通过对劳动密集型工业和第三产业给予税收优惠政策，从而提高这些行业的投资者投资收益率，以刺激投资者投资兴办这些产业，增加劳动者的需求量；三是通过减税、免税等方式降低特定人群---残疾人、下岗人员等的用工成本，抑或提高雇佣特殊人群以后分享到的收益（税收或者贷款等）而刺激用工单位雇佣特定人群。我国目前收入分配两极分化比较严重，大多数人的收入水平处于较低状况下，通过税收产生的替代效应很小，主要是收入效应，因而税收调节劳动力供给基本是失效的。因此，从经济学的原理来看，目前，在我国运用税收促进就业，主要是通过影响用人单位对劳动力的需求来实现。。
二、目前促进就业的主要税收政策
我国政府历来重视就业工作。早在20世纪80年代初期，由于大批上山下乡知识青年返城，城市出现了大批待业青年，党中央和国务院就曾出台过促进就业的政策。20世纪90年代，由于对一些经济效益低、长期亏损的企业实行破产、兼并而出现了大批下岗工人。为了促进下岗工人的再就业，1998年下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》。2002年又下发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，制定了积极的就业政策。2003年国务院办公厅下发《关于加快推进再就业工作的通知》，进一步明确推进再就业工作的配套措施。2005年为进一步做好就业再就业工作，国务院下发《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，要求围绕经济发展多渠道开发就业岗位，千方百计扩大就业。2007年2月14日《残疾人就业条例》经国务院第169次常务会议通过，2007年5月1日起正式实施。2007年8月30日《中华人民共和国就业促进法》经全国人民代表大会常务委员会第29次会议正式通过，2008年1月1日起正式实行。这一系列的法律法规和规章制度的推出，体现了我国政府对就业工作的高度重视。在这些法律法规和规章制度中都不同程度低提到了税收的促进措施和作用。税收促进就业主要通过税收优惠政策来实现，而税收优惠政策主要有优惠税率、税收减免、提高起征点、税前扣除等四种形式。实行优惠税率是指实行比普通税率低的税率。这种优惠形式在所得税中运用较多。特点是作用直接，但长期过多使用则会侵蚀国家税基，影响财政收入，同时导致资源配置扭曲，不利于经济的正常发展；实施税收减免就是对应纳税款实行减征或者免征。这种优惠形式主要应用于企业创业初期或技术创新上。特点与实施优惠税率基本相似；提高起征点就是通过提高一些税种的起征点。从而达到减轻起征点以下企业的税收负担，增加企业积累，提高企业发展后劲的目的。特点是具体标准较难确定，受地域差别等外部因素影响较大；放宽税前扣除标准可以减少企业当期应纳税额，提高微型企业更新技术设备的积极性，降低企业税收负担。其特点是对国家税基直接影响不大，但作用不明显，时效性相对滞后。目前我国促进就业的税收政策包括优惠税率、税收减免、提高起征点、税前扣除4方面的优惠，而优惠政策主要是针对一些特定的社会群体的就业问题的。具体表现在以下五个方面：一是促进下岗失业人员再就业税收政策。对商贸企业、服务型企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持《再就业优惠证》人员，按实际招用人数予以定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税优惠；对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的，按每户每年8000元限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；对国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体，3年内免征企业所得税。二是促进残疾人员就业税收政策。《残疾人就业条例》第十七条规定，国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持；第十九条规定国家鼓励扶持残疾人自主择业、自主创业。对残疾人从事个体经营的，应当依法给予税收优惠。财政部和国家税务总局2007年6月联合下发的《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》进一步从增值税、营业税和所得税几个方面明确了具体的优惠政策。三是促进军队转业干部就业政策。对从事个体经营的军队转业干部，3年内免征营业税和个人所得税；对于安置自主择业的军队转业干部占企业总人数60%（含60%）以上的，3年内免征营业税和企业所得税。四是促进城镇退役士兵就业政策。对为安置自谋职业的城镇退役士兵就业而新办的服务型企业，当年新安置自谋职业的城镇退役士兵达到职工总数30％以上的，3年内免征营业税及其附征的城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；对为安置自谋职业的城镇退役士兵就业而新办的商业零售企业，当年新安置自谋职业的城镇退役士兵达到职工总数30％以上的，3年内免征城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；对于新办的从事商品零售兼营批发业务的商业零售企业，每吸纳1名自谋职业的城镇退役士兵，每年可享受企业所得税2000元定额税收扣减优惠；对自谋职业的城镇退役士兵从事个体经营的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。五是促进军队随军家属就业税收政策。对为安置随军家属就业而新开办的企业，随军家属占企业总人数的60%(含60%)以上的，3年内免征营业税、企业所得税；对从事个体经营的随军家属，3年内免征营业税和个人所得税。
三、目前促进就业税收政策存在的问题。
目前，我国促进就业的税收政策存在的问题主要表现在制度和执行两个层面。其中，制度层面问题的产生的根源在于税制设计缺位或者不合理；执行层面的问题产生的根源比较复杂，有的是税制设计不合理造成的，有的则是税务人员不依法执行造成的。具体表现在以下四个方面：
1、促进就业的税收政策范围太窄。
首先，从享受税收优惠政策的企业来看，根据我国现行税收政策，能够享受税收优惠政策的企业必须是符合规定的服务型企业、商贸企业和国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体，对建筑、娱乐等行业不适用。其次，从享受税收优惠政策的人员来看，享受的人员主要是残疾人员、下岗人员、转业军人及其家属等。最后，从优惠的税种来看，促进就业的税收优惠政策减免的税种主要为所得税和一些地方税,如营业税、城市维护建设税等，而所得税属于收益税,其主要取决于宏观经济环境改善和企业效益增长,企业吸纳下岗失业人员并不必然会带来收益的增加 ,尤其是企业创立初期吸纳下岗失业人员的劳动力成本一般较高 ,减免企业所得税对企业的激励作用和吸引力不够大。而且以减免地方税收来促进再就业,意味着再就业工作的支出主要由地方财政负担 ,使地方财政尤其是相对贫困落后地区的财政压力进一步加大。
2、促进就业的税收政策缺乏稳定性
促进就业的税收优惠多以临时通知或补充规定的形式出台,同时,还有处理个案问题的优惠政策,没有形成一套完善而稳定的促进就业的税收制度。表现为：一是政策随意性大，致使不少优惠政策被滥用,达不到应有的效果；二是政策形式比较单一，各种优惠分散于各个税种；三是我国目前促进就业的税收优惠政策，多数是配合某一时段的具体形势，解决阶段性问题，只有几年或更短时间的适用期限，税收优惠的期限较短，诱发了一些企业的短期行为。
3、促进就业的税收政策落实难
首先是优惠政策复杂多变。自2002年以来，国务院财税部门就促进就业的税收优惠问题，先后下达了近10个文件，在内容上，“老优惠办法”与“新优惠办法”同时适用，由企业自行选择；在优惠对象上，区分国有企业失业人员和城镇其他失业人员；在优惠行业上，区分服务业、商业和工业；在减免税方式上，既有比例减免又有定额减免。政策太过复杂，不仅下岗失业人员和安置企业搞不清楚，就是执行部门也领会不清，甚至税务征管机关也解释不清。政策的这种复杂多变性，也导致管理手段（软件）跟不上，管理难度大，存在的问题多。如，有的企业借用“优惠证”；有的企业招聘人员时“用证不用人”，挂名不上岗；有的下岗失业人员从事个体经营享受免税优惠后，为他人!![/url]<font color=#ff0000>非法！再发封ID！</font>，甚至将发票出借或卖给其他经营者非法图利。其次是相关部门之间缺乏统筹协调，没有形成良好的协调互动机制。再就业政策的落实不仅需要自上而下的部署落实，更需要相关部门之间横向的协调配合。享受再就业税收优惠政策需要有《再就业优惠证》、新办企业认定书、工商营业执照等证明材料，而这些工作是由相关部门负责把关，由于各部门对再就业税收优惠政策的理解认识不、重视程度不同、工作效率不同，以及部门之间信息共享方面存在的问题都不同程度地影响着优惠政策的落实。最后是税收优惠政策的申报认定手续过于繁琐，有的甚至需要报送10余种资料，经过数个部门审批，太过繁琐。
4、促进就业的税收政策重结构调控轻总量调控
我国目前促进就业的税收优惠政策主要是针对特定人群的一种优惠政策，这种优惠制度的安排非常有利于促进特定人群的就业问题，但是这种政策仅对解决结构性失业问题有效，对解决总量失业基本无效。与此项对应的是，我国目前促进就业的税制是一种“特惠制”。我国是一个人口大国，总量失业问题更加严重，因此从总量上解决就业问题显得更为重要。而要从总量上解决失业问题，就需要鼓励扶持劳动密集型产业和服务业，需要鼓励城镇和农业人口通过创业就业，这需要促进就业的税制由“特惠制”一制转变为“产业优惠制”、“创业优惠制”和“特惠制”三制并举。
四、构建更加有利于促进就业的税收制度
由于历届政府的重视，税收对促进我国残疾人员、国企下岗人员等的就业和再就业发挥过非常积极的作用。但是，由于我国实行的是一种增收型税制，而促进就业的税制是一种“特惠制”的税制，因而从总的方面来看，促进就业的力度有限。随着我国财力的不断增强和我国就业压力的日益加大，税收要不断强化调控职能，走出增收和调控一强一弱的局面，逐步实现增收与调控两翼并举。而与此同时，促进就业的税制也要从目前的零散式的“特惠制”向系统性的“产业优惠制”、“创业优惠制”、“特惠制”三足鼎立转变。
1、完善税收法规，建立稳定、系统的促进就业税制
在西方经济学里，充分就业与物价稳定、经济增长和国际收支平衡被确定为宏观经济调控的四大目标。2001年第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（以下简称《纲要》）也正式将充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡确定为我国宏观经济政策调控的四大目标。由此可见，就业问题是一个长期问题，不是一个短期问题，更不是一个过渡性问题。对于我国这样一个人口大国，人均占有资源总量稀缺的国家来说，更是一项长期而艰巨的任务。因此，在我国税收增收能力快速增强的情况下，一定要完善我国的促进就业之法，使其形成一个稳定、系统的体系。我们认为，今后我国应当以《中华人民共和国就业促进法》为准绳，不断完善我国税制。这包括：一要整理、修订目前促进就业“特惠制”部分的内容，通过修订使“特惠制”具有稳定、系统、便于执行的特点。为此，要避免以前在法律法规中指定促进就业具体对象做法，应当将需要促进对象的确定权限赋予国务院及其主管部门。这样，当国企下岗人员再就业问题严峻时，可以将促进国企下岗人员就业作为该时期“特惠制”的主要救济对象，当大学生就业问题突出时，可以将促进大学生就业作为这一阶段“特惠制”的主要救济对象。二要依据《中华人民共和国就业促进法》的规定，完善促进劳动密集型第二产业和服务业的税收优惠之法，促进这些产业的发展，通过产业结构的调整，达到促进就业的目的。目前，由于劳动力成本、环保成本、土地资源成本等的综合作用，我国东南沿海的一些劳动密集型加工企业客观需要完成产业的跨区域转移，因此，配套出台鼓励这些产业由东部向中西部，特别是西部转移的税收优惠政策显得非常紧迫。通过税收优惠政策，以避免这些产业转移到他国。三要完善促进个人创业的税收法律法规，尤其是农业人口自主创业的税收优惠政策。
2、完善劳动力就业中介税收优惠政策，促进就业
俗话说，“授人以鱼，不如授之以渔”。非自愿失业人员之所以失业，主要是所掌握的技术和能力无法适应就业岗位提供者的要求，因此，对失业人员进行及时、必要的培训是促进失业者就业和再就业的治本之策。今后要通过税收优惠政策，大力促进职业培训和继续教育事业的发展。一是对新兴的企业化、社会化的就业培训机构，可根据其培训人数，以及经过培训后的就业比例给予不同程度的优惠，以鼓励其发展；二是对就业中介予以税收扶持。对从事就业介绍的中介机构，尤其是对外劳务输出的中介给予税收减免和政府资金支持。鼓励外向型经济发展，鼓励劳务输出。适当向外输出劳务，也是缓解我国就业压力的一个途径，因此，应对依法设立的劳务输出公司给予减免所得税、营业税的税收政策。三是通过优惠政策鼓励发展各类人力资源市场，通过人力资源市场为劳动者就业牵线搭桥，促进就业。
3、通过税收优惠促进经济发展，拓宽就业
美国著名经济学家阿瑟.奥肯通过考察美国1947---1960年55个季度有关国民生产总值和失业率的的统计资料，测算出实际国民生产总值增长率与失业率的关系，得出了著名的奥肯法则（Okun’s law）。奥肯法则指出，假定一个国家或地区国民生产总值增长率为一定值，当某年事实上的国民生产总值增长率超过在国民生产总值增长率2个百分点，则可以使失业率降低l个百分点。发展是硬道理，只有经济发展了，才能提供更多的就业机会。为此，需要采取以下三点举措：一是减轻企业税负，尤其是减轻企业用工的税负，调动投资者积极性，鼓励他们积极兴办实业。随着我国新企业所得税法的逐步实施，我国内资企业的税负会降到一个具有国际竞争力的水平，想信这会有力地刺激我国投资者的扩大再生产积极性；二是发展要坚持科学发展观，走一条新型的生态化发展道路。新型的生态化发展道路要求我们在解决生产什么的问题上，坚持发展可再生能源、节能减排产业，在产业结构上，不断提高第三产业的比重，不断“软化产业”。这种新型的生态化发展道路要求税收制度安排由原来的“特惠制”转变为“产业优惠制”，通过税制鼓励低消耗、环保节能、可再生产品和产业的发展，通过这些产业的发展，促进就业；三是实行创业的税收优惠政策，促进个人通过创业实现就业。当前和今后一段时间，尤其要更好地诱导农业人口通过创业实现就业，从而增强农业人口的自我就业能力，减缓农业人口向城镇转移的速度。在农业人口的创业方面，要引导向生态农业和农产品加工方向发展。
4、通过税收优惠促进产业结构调整，扩大就业
一是实施差别税率，扶持发展中小企业，拓宽就业渠道。美国的中小企业有2000多万家，占全国企业总数的98.8%，创造着全国50%以上的GDP，提供的就业岗位占到了服务业的60%，制造业的50%和工业的70%；日本企业总数的99%是中小企业，中小企业的从业人员占总从业人员数的78%，产值占GDP的比例达50%以上；欧盟中小企业的数量也占到了99.82%，创造的就业机会和产值分别达到了70% 和55%，中小企业更被誉为“创造就业岗位的机器”［26］。二是促进第三产业的发展。第三产业一般具有劳动密集型的特点，具有大量吸纳社会劳动力从业的能力。据统计资料显示，2007年我国第三产业从业人员的比重为32.2%，这一比例既明显低于发达国家的60%～75%的水平，也低于发展中国家30%～45%的平均水平［27］。这表明，我国第三产业发展相对缓慢，吸纳劳动力的能力被压抑，没有充分地释放。因此，通过制定税收优惠政策促进金融保险、信息咨询、网络通讯、教育文化、卫生保健等现代服务业是迫在眉睫。三是给予农产品一定的优惠政策。我国学者陈名望经过研究发现，我国农村剩余劳动力转移的基本机理是市场经济的资源配置原理，根本动因是城乡（或农业与非农业）收入的差距，农民工是理性的经济人，他们按照收益最大化或效用最大化原则来决定自己的转移行为［28］。长期以来，由于我国实行农业扶持工业发展的政策，农产品的市场价格严重扭曲，远远低于市场价。因此从事农业生产和加工的收益很低，这导致农业资源的配置偏向于工业，大量的民工像“候鸟”一样在城市与农村之间迁徙，一方面形成了蔚为壮观的民工潮，另一方面造成大量农地的抛荒。这导致农村劳动人口的过早、过量迁出，不仅给城市就业造成了压力，而且也削弱了农业的基础。通过去年以来的农产品涨价，这种扭曲得到了一定的矫正。在此基础上，如果给予农产品生产和加工更加优惠的税收政策，必然会刺激农民创业的积极性，促进农产品深加工企业的快速发展，促使农民工通过“离土不离乡，进厂不进城”、“离乡不离土，离乡不进厂”、“离土又离乡，进厂又进城”等各种方式就业，从而减缓城镇就业压力。
参考文献：
［1］ 中华人民共和国统计局编：中国统计年鉴（2007），中国统计出版社
［2］肖 坚：促进充分就业的税收政策研究， 山西财政税务专科学校学报，2007（8）
［3］ 郭继严、王永锡：2001到2020年中国就业战略研究，经济管理出版社，2001
黄文玉，促进残疾人就业 完善税收政策，社会福利，2007（5）
声明：此文为本人原创论文，粗浅陋见，希不辞指正，谢谢 |
|
发表于 2009-4-16 15:59:09
发表于 2009-4-16 18:38:19
发表于 2009-4-16 22:16:10
