执法与守法

裁判

   执法是国家公务员的事，而守法是老百姓的事，这似乎是一个常识了。其实不然，我们且不说当公务员作为普通公民时必须严格遵守法律，其以公务员身份履行职责的活动，也不仅仅只是个执法的行为，更重要的还是一个守法的问题。
   法律是调整社会主体之间各种关系的一般规范总和，无论是公法，抑或是私法，都是对法律主体——无论是公民的主体还是政府的主体——的权利义务的明确界定。法律所确定的界限不外乎两个方面，一方面是公民的权利和义务，另一方面是国家机关的职责。而无论哪一种法律，都具有对公共权力限制的属性。
   就第一方面的法律而言，国家制定的法在确定了老百姓行为的边界的同时，也是对公务员权力的框定。法律自然包含了公民的权利与义务的内容，法律在赋予了法律关系主体权利的同时，也明确了他们应尽的义务。权利固然可以放弃，政府无权进行干涉，但是，义务却必须履行。普通公民的守法，就是对于应尽的义务而言的。也只有在这个角度上讲，公民必须严格遵守法律。然而，法定义务本身并非仅仅是对于公民行为的规范，从另一个角度来看，也是对公民权利的保护。亦即国家机关并不能随意赋予公民的义务，想让他们做什么就做什么。也不能随意在违反法定义务以外的情形下处罚公民，侵犯公民的合法权益。正是在这个方面的法律意义，常常被我们，尤其是国家公务员所忽视了，在不同程度上影响了执法的公正性。为此，我们应当懂得，固然，公民的权利神圣不可侵犯，权利的内容便是权力的禁区；同样，公民的法定义务也是对于公共权力扩张趋势的抵御，任何法外义务都是违法的。因而，公民的法定义务是公共权力发挥作用的区域，是对后者的一种十分清晰地限定，具有明显的权利保障性的功效。
   就第二方面的法律而言，法律在赋予国家机关权力的同时，也是对这个权力的限制。肯定的同时，就是否定；给予了你这一个，就等于你没有那一个。历史唯物主义告诉我们，社会主义国家的权力来自于人民。老百姓的权利经过民主集中程序之后，就演变成了国家权力。这些演化为权力的根源，都是事关公民切身利益和社会发展的至关重要的权利。因此，发轫于权利而为其服务的权力，便具有了不可放弃性的本质属性，成为了高于一般义务的职责。但是，国家权力一旦形成以后，在人性的缺陷作用之下，便具有了绝对扩张的趋势，以及被完全滥用的危险，侵犯公民权利，损害人民利益，从而背离了产生权力的初衷。因此，用法律规范来约束公共权力的行使，就显得格外重要。在法治国家，对于公务员的职责，法律详细规定了实体上的内容和程序上的要求。法律所明确的公务员的任何权利和义务，都必须认真和恰当地行使和履行。法律是任何一种公务活动的依据，或者说，任何一种公务活动都必须具有法律依据。职责无论大小都必须依法得到实现的，公务员职责的缺位或者越位，都是不负责和不恰当的行为，都是违法行为，造成了严重后果的就质变成了犯罪。
   可见，法律对于国家权力的关系，其实包含了两个方面的含义。从一个侧面来看，是公共权力成立的法律依据，法律是权力的基础。没有反映了人民意志的法律的赋予，国家权力就成了无源之水、无本之末，权力就不可能产生和存在。从另一个侧面来看，法律明确了各种国家权力的内容和实现这些内容的程序，明示公务员手中执掌的权力的范围大小，以及行使权力所应当遵循的规矩。在法和权的关系上，这两个方面都是不可或缺的，是一个硬币的两个侧面。而在曾经盛行过法律工具主义和法律虚无主义错误思潮和做法的国度里，在人们的法律意识还存在这样那样不足的时候，强调法律的后一个方面的属性，对于建设社会主义法治国家，具有特别重要的意义。因为，惟有如此，才能使公务员自觉地用法律来规范自己的执法行为，通过国家机关的模范的守法榜样，来营造一个全社会良好的遵守法律的风气。
   公务员的守法行为，之所以具有这个的推动作用，是因为他们的遵守法律，在整个法治社会建设中，是起着关键意义的。一是因为法律的执行作为普遍意义上的守法，具有示范引导作用。正如只有政府诚信，才能在全社会形成诚信风气一样，公务员守法，是全社会成员守法的基础。用上行下效的说法，在这里固然不够贴切，但是，可以说明这个道理，即作为社会精英的一部分，他们的行为无疑具有示范意义。二是公务员的守法外延要远远大于普通公民。比较一下公民和法律的关系同公务员和法律的关系之间的差别，我们就可以看到，对国家公务员的守法标准，显然是要远远高于普通公民的。普通公民只是在履行法定义务上，才有守法的要求。而公务员不但要遵守关于公民权利义务的法律规定，还要严格依照关于国家权力的实体法和程序法来办事。任何公务员对于所承担的职责，都没有放弃的权利。当然，也丝毫没有仅仅凭着自己良好愿望无法律依据地办事的权力。而只能严格依照法律来切实履行特殊的义务，即法定的职责。他们只有不折不扣地遵守了法律关于自身职责的规定，才有资格成为一名法治型的公务员，促进国家的法治建设。因此，我们说，政府的守法，乃是法治建设的最基本的内容，也是法治国家成立的必要条件。
   下面我们用具体的实例，来阐明上述抽象的议论。关于刑事诉讼法的作用，不少人以为是司法人员用来同刑事犯罪作斗争的有力武器，是专门用来对付犯罪的，仅此而已。这样的认识，其实是相当肤浅的。
   首先，刑事诉讼法是犯罪人的权利保护法。不仅刑事诉讼法关于犯罪嫌疑人和被告人的权利的规定，是对于司法机关的权力的限制。司法机关在这个问题上，不能越雷池一步，必须用国家权力来保障这些权利的实现，而不是相反来侵害这些权利。而且，这个法律关于被追诉对象的义务的明确，又何尝不是对于司法机关权力的制约，从而确保了权利的实现。因为，司法机关绝对不能为了提高所谓的“诉讼效率”，法外任意迫使其履行其他义务。任何法外义务，都是对犯罪嫌疑人和被告人合法权益的损害，都是一种严重的执法犯法行为。犯罪嫌疑人和被告人有多少法定义务，司法人员也就只有相应的法定权力。
   其次，刑事诉讼法是对司法机关权力的限制。说这部法律是司法机关追究犯罪人刑事责任的有力武器，在表面上看，不无道理。确实，刑事诉讼法给予了司法机关许多侦破案件、审查事实、追究刑事责任的具体措施、方法和途径。如果没有这些职权，就不可能侦破复杂的刑事案件，就不可能将罪犯绳之以法。但是，我们完全可以假设，倘若没有这些法律的规定，这些措施、方法和途径，不仅不会缺少，而且，由于权力缺少清晰的界限，司法疾患反而可以为所欲为地设想出更多侦查手段，可以拥有更大的权力，甚至是没有边际，使人人陷入恐惧之中，譬如封建社会中的司法制度那样。所以，从这个角度来分析问题，我们自然就不会为现象所迷惑，以为刑事诉讼法完全是司法机关的法宝，完全是打击犯罪的工具。从而能够正确认识到刑事诉讼法所具有的限制司法权力的作用，它是一种刑事诉讼权力的镣铐。任何法治社会的刑事诉讼法，都是汲取了黑暗专制司法侵犯人权的教训，是关于司法权力的定型化。它的首要的功能，并非是单纯地惩处犯罪——尽管无可否认这个部门法的功能，而更是对一些司法人员打击犯罪的过分热情的否定。它告诉了我们，什么是该做的，什么是不该做的；什么时候应该做什么事，什么事应该在什么时候做。
   因此，任何具有宪政意义的法律，都是对于国家权力的限制，连国家根本大法也是如此。宪法假如不是“限法”——限制国家机关权力的法律，就不具有现代意义的母法。任何法律的具体规定和要求，都是对于公务员提出的。每一个执掌公共权力的人员，在执行公务活动时都必须严格加以遵守。惟有遵守了这些法律的规定和要求，职务活动才是有效的。所以我们说，刑事诉讼法，诉讼参与人当然要遵守，司法人员则必须更加严格地“循规蹈矩”。通过这样的分析，我们就不难看到，在履行职责的公务活动中，对于法律，公务员首先不是一个单纯的执行行为，而更是一个严格遵守的问题。法律首先不是“对付”被管理者的，而是“对付”管理者本身的。这不仅是法治的必然结论，也是法治的必然要求。
   所以，将履行公务的行为仅仅理解为执法的层面上，显然是相当不够的，并且是极其有害的。因为，对于执行法律而言，法律的东西总是具有外在性的含义。总会极端错误地以为执法的过程，根本不是对自己的要求，而只是对他人的约束。是治民，而不是治权。这样一来，执法者必然要有了高人一等的封建观念的残余，有了特权作风的观念基础。无怪乎不少公务员总以为，执法就是用法律来治理社会，管理老百姓。他们将依法治国的含义，完全曲解成了依法治民。沿着如此逻辑发展，势必会将法律当作了工具性的东西，法律实用主义思想就要自然而生。于是，只要能够治理好当地的社会，管理好一方百姓，法律有没有无所谓。法律有自己有用时，自然要好好使一番。当法律与局部利益发生冲突时，就完全可以不顾了。这是单纯执法思想的必然结果，是法律工具主义的典型表现。这当然是与建设社会主义法治国家背道而驰的，与民主政治的要求相去甚远。
   公务员只有将履行职责的行为，理解为严格遵守法律的行为，才能在自己的职务活动中，自我严格要求，发自内心地遵守实体法和程序法的规定，使自己的权力运作按照法律规范的内容进行，确保权力真正保障权利，为维护权利服务，而不是相反。从而杜绝了特权观念。把自己同普通老百姓一样对待，而且在遵守法律上，具有更高的标准，率先垂范，成为崇尚宪法和法律的典范。从而增强了保障人权的意识。绝对不会以单纯的追求社会效果的激情，恣意离开法律来谋求虚幻的人民福利，而实际上由于任意侵犯了人权而使人们的合法利益普遍处在了危险状况之中。一旦所有的公务员都树立了这样的执法理念，那么，社会主义法治国家的建成，就不再是遥远的事情了。
   因此，将国家公务员履行职责，单纯地理解为执法行为，是十分肤浅的。这样的认识和社会主义法治国家建设，是不相适应的，对于法治的进步有百害而无一利。只有将执法的过程，理解为严格遵守法律的过程，我们才能自觉地将宪法和法律的规定看作是对于自己手中权力的限定，而不是直接针对管理对象的。这样一来，公务员才能够用科学的法治观念，来指导自己的公务行为，真正做到了严格依法办事，推进法治国家的建设。

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