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本文发表在《内蒙古农业大学学报》（社会科学版）2008年第2期，第19-21页。在此与学友们共享，望指教！
摘 要：政治制度是代理人同意并遵循的规则。创新的时机以利益内驱和文化牵引结合而形成。创新要以正义性和民主集中性为首要原则,对国家和社会两股创新主体的不同倚重形成了国家主导和社会推动的两种创新模式,恰当性逻辑是两者的有机结合。
关键词：政治制度；创新；时机；原则；模式
古往今来，制度理论一直是政治学研究的基础。制度研究在学术中的回归使政治实践者日益增强对制度的关怀，创新出正义性政治制度被呼唤到较高的政治调控、约束和激励的地位。
一、政治制度与创新
“政治制度”在本质上就是“游戏规则”，比较狭义的政治制度被定义为：“由一个或一群被公认拥有权利的人，通过明确的规则和通过决策过程制定的、用来规范集合起来的个体成员及其行为的正式安排。”[1]如果对“政治制度”的界定包括非正式的“文化习俗”、“观念”等因素就有宽泛之嫌，即如果它包含一切，那么等于它什么也没有包含；如果仅将它设定为正式的规则，又忽略了本在发挥作用的非正式制度的不足。“走出这一困境的途径就是引入第三规则，据此，学者们试图承认有关代理人同意并遵循的规则。”[2] 政治制度就是政治领域的主体必须遵循的一套行为规则，政治制度的内层是国体，中层是政体，外层是一些法律、习俗、惯例等。政治制度具有其独特的属性：正义性、动态变迁性、部门化倾向性、独立性。
（1）政治制度本身的正义性，就是说它必然内在地以约定群体的共同利益为核心价值，同时也整合个人不同于共利的私利。除了正义的价值性属性，政治制度还具有工具性的属性，“政治制度的工具属性是指作为一种规则，它所发挥的作用和功能，实际上是指政治制度的效率问题。”[3]政治制度的正义性目标和手段是统一的，相互影响，共同促进。（2）动态变迁性：任何一种制度都是动态变迁的。经济基础决定上层建筑，生产力的发展必然引起生产关系的变革，当既有的政治制度不能调适不断增长的经济势能的时候，政治制度也必然朝适应经济基础的方向进化。（3）政治制度的部分化倾向性。基于社会分层理论的假设上，在政府治理社会经济的过程中，当权者容易在不够成熟的制度框架中最大化个人和政治部门的私利，把新旧制度作为谋取个人利益或部门利益的工具性手段。（4）制度对于调节人类的行为合理化是一种独立性的力量发挥功效，人的行为善变的本质以及引导行为并使之有利于集体的目的的实现，是这种独立性的外在力量在制约着。
任何事物都是螺旋上升式的发展的，制度因素尤其是政治制度因素对人类的发展具有极为重要的决定性意义。犹如1993年因制度变迁理论而获得诺贝尔经济学奖的诺思从经济学的角度获得的观点：“从人格化的交换向非人格化交换的转换和路径依赖，表明制度演变的方式已经成为经济发展的至关性的因素。”[4]马克思关注社会发展的技术性动能，认为技术的革新引起的生产力发展对既定生产关系的突破，进而促使上层建筑的变迁，同时新的上层建筑又反作用新的经济基础；新制度经济学强调制度因素对经济的决定作用，认为国家的基本政治制度对经济领域中具有排他性产权制度的界定直接激励行为人的创造性的最大化。全新的制度或初始的基本制度框架中新的制度安排代替旧有的制度的过程就是制度创新和变迁的过程。制度“创新”和“变迁”两个动词都是描述新旧制度更替的，但前者更注重人为性，后者更强调自然性。江泽民在向十六大作的报告中说：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”胡锦涛在2006年全国科技大会上指出，建设创新型国家“是一项极其繁重而艰巨的任务,也是一项极其广泛而深刻的社会变革”。可见，创新性政治制度在现阶段的必要性日渐显露出来。创新是否一定意味着全面否定旧有的制度？不可一概而论。部分基本的制度是根据人们在长期的经验中不断试错获得的真理性原则的创造性设计，这是不能完全否定的制度成分，我们只能对不适应时代的具体政制进行创新。
二、政制创新的时机和原则
特定政治制度框架外在的环境压力或渗透效应是制度创新的外因，一定观念、习惯、文化等形成的固定化选择机制作为创新的规范是内因，内外因的共同作用促成政制的创新时机的到来。
在社会中人人都有将自身需求借助社会关系实现的利益，在现代化初期阶段物质水平相对较低的情况下，人们追求更多的是物质利益，使自己物质利益最大化的内驱力又必须在既定的政治制度框架下获得，当新的利益随社会经济的进步而形成和固有化而既有的政治制度又无法容纳或提供有效的表达和解决渠道的时候，冲突就会发生，也即创新制度的需求产生了，冲突无法解决正是制度的僵化和旧制度的惯性作用的表现，也即对旧有制度的“路径依赖”在新形势下的制度失衡。除了制度供应和需求的失衡，另外还有创新制度这一行为本身也有两大难题：一是是否存在竞争性的制度，二是创新成本是否低于预期收益。西方的工业民主国家的政治制度对后发民族国家的政制具有强烈的示范效应，它很容易变成另一国国内的“舶来品”性质的竞争性制度，由此强化了后发国家中上述的制度创新的压力，这时制度创新面临的是制度选择的问题；由于一种新的政制制度一旦以正式的文本出现并发生作用时，往往总是会出现解决了新的利益诉求却又忽略了另一部分人的利益，这有失制度的正义性，很可能会秩序失范和社会的倒退。理性人追求个人效用最大化的行动逻辑的结果是人人都只顾追逐自身利益的最大化，而忽视他人的利益，很容易产生不付代价而分享公共利益的“搭便车”现象，人们之间的状态是相互的不信任和不合作。
于是，怎样消弭人与人的不合作和不信任，让人与人合作和相互信任而集合力量去推动制度的创新呢？一定的观念、道德伦理、习俗文化等在这个时候就可以作为“嵌入”性的力量将人们聚合起来。社会制度主义学派把诸如观念、道德伦理规范、文化等称做“社会资本”，霍曼斯认为“一种道德规范，尤其是一种支持人与人之间的心音和信任的规范：一种基础良好的信仰，不会总让你在支持他们私人的短期收益中受到损失。”“遵守社会群体的规范就是规范成为一种资本形式，规范之所以成为社会资本，在某种程度上是因为它能够解决社会（中理性人之间的不信任）困境，否则个体以集体利益为代价来追求私人利益就会导致次优的集体结果。”[5]这一观点与卢梭的“公意”的实现就是要让自己代表自己，在一个既是主权者又是执行者的集体中同时将个人和集体的利益充分整合的观点不谋而合。“社会资本属性的”文化性规范在理论上弥补了理性选择学派的不信任合作的困境，当利益在文化性规范中整合后，社会利益就不再分散，相反，它已经具有聚合众人的力量来推动创新不适合新的利益调节的政治制度。
可见，政治制度的恰当时机是公民的利益内驱力和文化性规范牵引到政治决策的政治舞台时才会有创新的最大可能。中国在提前实现国民生产总值翻一番后进入了全面建设小康社会的新阶段时，特别地，2001年12月11日，中国加入了WTO，国际经济和政治环境的外在压力要求必须要对政府管理的许多不合WTO规则的制度进行创新。这一历史革新的时机已经到来。
政制创新的原则即是说“政治规则创新的规则或标准”。本文认为正义性原则、民主集中原则应该成为政制创新的首要原则：
（一）正义性原则：利益综合考量
柏拉图的政治制度创新的正义性原则的观念是：各司其职，不僭越。亚里士多德则认为正义须以城邦整个利益以体现公民共同的善业为依据，不仅要实现城邦物质自足，还要实现节制、理性等美德。西方近代的洛克“把政治制度是否为了人民的共同利益和保护人们自由权作为正义的尺度。”卢梭“把政治制度正义视为政制的公意性，而公意就是全体人民的共同意志，国家制度的目的是为了公共目的和公共幸福。”[6]现代的罗尔斯在则强化了对平等性正义的关注：“第一原则：每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系兼容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：①在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[7]古希腊的正义带有奴隶制等级色彩，近代资产阶级洛克是为特定阶级利益辩护的，他们都忽略了少数人的利益；卢梭的公意性正义和罗尔斯的平等性正义是将公共利益的所有主体考虑在内的，这种以全体人民的利益和幸福自由为依归的正义才是纯粹的正义性原则，这正逐渐成为当今人类政治制度及其创新行为所应包含的正义性原则的共识。
（二）民主集中原则：创新程序优选
作为党的根本组织原则是否可以作为创新政制的原则来运用呢？从中国的宪法中内含的原则来看：坚持中国共产党的领导是一条核心原则，它对中国的政治制度的创新当然具有程序上借鉴、参照的准则性意义，因为民主在创新的行为过程中，彰显的是一种如同熊皮特所认为的“民主就是一种政治方法，也就是讲，民主就是为达到——立法或行政方面的——政治决策而实行的某种形式的制度安排——民主方法就是那种认为作出政治决策而实行的制度安排，在这种制度安排中某些人通过争取人民选票获得作出决策的权力。”[8]创制一项新的制度并执行属于政治决策的范畴，政治决策要以民主而非专断为手段取向的话就需要充分竞争的气氛，各个不同的利益代理人在民主方法营造的制度安排的原则中充分表达、自由讨论、发挥人类的智慧和创造力，“充分的竞争”对创制新的制度而言就是允许不同的“意见”、“观点”、“可能的不同制度选择”——代表不同利益——在一个平等的平台上获得充分尊重，自由地表达，也即“不同意见的竞争”，正是这些“意见”的竞争和讨论表现的是不同利益的合理诉求在稳定的竞争状态只能够合法充分表达，才能提供新制度的多种选择，才能在一定程度上获得“集中性”决断的关怀和利益的整合。“集中”程序就是利益整合并最终形成新制度的过程，利益整合符合上述第一原则——正义性原则，利益是否整合，是否达到充分地整合是“集中性”程序是否发挥作用的评价标准。
三、创新的模式
创新的模式就是制度创新主要在哪种主体力量的支配或推动下，按照特定的程序、原则而形成的稳定化的方式。按照主体的不同，主要有：①国家主导型；②社会推动型。
（一）国家主导型：宏观主体占主导的创新模式。由于利益在社会转型时期的新生、更替，制度供给和需求总是出现不平衡。发展中国家均存在制度供给不足和供给的正义性、合法性两大缺失，为了维护国家的安全、和平，甚至相对与社会利益的自主性利益，国家借用拥有的强大资源主导创新，在一定时期，它是政治制度创新的决定性力量和主要的影响因素，尤其是在后发的现代化民族国家中更是如此。就中国而言，国家主导的模式的主要特点表现在：“①有政府设置制度变迁的基本路向和准则——“一个中心，两个基本点”；②政府以供给者的身份，通过法律、法规、政策等手段实施制度供给；③政府设置制度进入堡垒，限制微观主体的制度创新活动；④政府有选择地放松制度准入条件，促进诱致性制度变迁的发生，并提高规范化和制度化水平。”[9]国家主导的优势在于：①时间成本较低，能最大化克服新旧制度更替的阵痛；②国家的强制力量具有潜在的惩罚性预设，克服“搭便车”现象。劣势在于：自上而下的创新给予权力主体极大的自主性，精英主义思维和政治行为在市场经济还不够成熟的条件下容易产生“权力寻租”的腐化；在考虑地域利益时仍有缺失；容易形成压制微观主体在自愿合作的基础上推动制度创新的积极性，容易强化上诉的集中性程序而弱化民主性程序。
（二）社会推动型：公民及团体力量推动的创新模式。政治制度也是社会制度的一部分，社会自身的力量：由微观的公民个体和中观的公民组织、团体、协会等组合而成。当试图解决利益冲突并走向一致时，不同的利益主体与代理人会在自愿合作的基础上自发地倡导、组织和实行新的制度创新，程序上自上而下，往往由经济领域向政治领域推进和渗透，走一种由外部向权威中心而最终取得突破性的变革的路径。其优势在于：①自发性的制度创新流程使制度界定的秩序具有稳定性。犹如哈耶克所论述的“自发秩序”它“一方面是人之行为而非人之设计的结果；另一方面，它又是这些秩序的要素在响应它们的实时环境时遵循的某些规则的结果。”[10]②及时反馈性地修补新制的不足、创制更具民主性。这充分体现党的行动路线“从群众中来，到群众中去”的反复过程，人民既是创新的主体又是制度执行的监督者，可以使中间代理人的执行效度公开透明。即使制度失误，也可以即时修补，使冲突最小化，一致性的“和谐”稳定化。劣势在于：①时间成本高，社会各利益主体的协调并自愿拟订契约过程的反复无常地讨论耽误了时间，制度供给的及时性不足，创新的过程难以预期，虽民主议意的成分浓，但集中的成分弱化。②弱势群体的利益易被边缘化，社会中的精英任务或团体总是存在，使弱势群体本身由于社会地位、收入、教育水平低形成的分散化状态被忽略，创新出来的制度对正义性的各个利益整合时排斥弱者的合理诉求。
究竟哪一种模式更好？从理论上看，国家的政治力量是逐步从社会分离出来并建构于社会之上的政治共同体。国家与社会的关系的实质就是：国家的职能范围是有限的还是无限的问题。近代自由主义认为市民社会乃是个性得以保留和发展的领域，故而是自由人的体现，因此神圣不可侵犯。黑格尔主义主张以国家的共同体力量控制市民社会，当代政治学中的一个折中的观点认为国家与市民社会利弊参半，因而相互制约和相互依存。赫而德认为“没有稳定而独立的市民社会，自治原则就不可能实现。但是没有负责提供坚强有利的分配手段的民主国家，市民社会的民主化不能成功。”[11]作为对西方20世纪流行的新自由主义的国家适当干预市场经济的福利国家在实践上出现的政治权力的扩张而造成的公民个人和公民团体权利的受压制的回应，市民社会理论转向“公民社会”，更多阐释公民社会的权利、义务和公民自治领域的构建。可以说，国家的职能范围需要制约，社会的创新活力和自治的潜在优势才能发挥出来。国家与社会的互动性、互制性才是均衡的发展状态，在政治制度的创新主体的倾向中，任何强调其中一种而偏颇另一种力量都是会导致不均衡的政治制度的出现的。因此，政治制度的创新的主体力量应是国家与社会力量的有机组合，而非仅仅是依仗单一的力量。
我国的现代化中期建设的重要内生需求是政治制度化，要使新的政治制度在构造稳定的、更开放合理的情势中发挥最大化的功能，规避制度执行难的失范问题，依赖于新制度形成之前的创新过程。其中，需要准确把握上述的创新活动本身的时机、原则的正义性和民主集中性，并充分结合创新主体——国家和社会——的力量，在社会力量还不充足的状态下，积极培育公民意识、壮大公民的组织力量。
李 昊，聂应德
参考文献：
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[3][6]徐永军．政治制度正义、属性与当代中国政治发展[J]．河南师范大学学报，2004年第4期，第15页，第14-15页．
[4][美]诺斯．制度变迁理论纲要[J]．制度变迁理论与中国经济改革，1995年第3期，第527页．
[5][美]维克托•尼.新制度主义的源流[A]．载薛晓源，陈家刚主编．全球化与新制度主义[C]．北京：社会科学文献出版社，2004年11月，第99-100页．
[7][美]罗尔斯．正义论[M]．北京：社会科学出版社，1998年，第298页．
[8][美]卡罗尔•佩特曼．参与和民主理论[M]．上海世纪出版集团，2006年6月，第4-5页．
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[10]徐大同主编．西方政治思想史：第五卷[M]．天津：天津人民出版社，2005，（3），第79页．
[11]邓正来，[美]丁•亚里山大主编．国家与市民社会[M]．北京：中央编译出版社，1999年版，第321页． |
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发表于 2008-8-17 10:52:34
