行政解释三题

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行政执法是将法律文本转化为现实行为规范的过程，这一过程借助解释的方法，将抽象的法律规则与具体的案件事实联结起来，从而形成行政处理决定。行政解释作为法律解释的一个具体分支，对于行政法律规范获致明确、清晰，保证执法统一、适法平等以及完善行政法制建设具有重要意义。然而，在当前的行政执法实践中，人们对行政解释的效力问题、与其他职权解释的关系问题以及作为执法依据的问题，存在一些模糊认识，为进一步厘清这些问题，笔者不揣浅陋，试作初步探讨，以求教于大家。
一、行政解释的基本范畴
（一）行政解释的性质与效力
行政解释是指“国家行政机关在其职权范围内对法律、法规的执行所作的具有法律效力的解释”。〔1〕包括两种情况:一是依照法定职权制定和发布的规范性条文本身需要作出的解释，此种解释与被解释的法律文件具有同等的效力，二是对法律法规的具体应用（审判、检察以外的）问题所作的解释，此种解释有规范性与个别性两类，前者在行政系统中具有普遍约束力，后者仅对其处理的具体事务具有约束力
按照1981年6月10日全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）规定，行政解释是对不属于审判和检察工作范围的法律、法令的具体应用问题所作的解释。在现行法律解释体制的框架内，行政解释是一种抽象性解释，具有一定普遍约束力， 其中，有法规制定权的行政机关对自己制定的法规作出的解释，属于职权解释的范畴，具有行政立法的性质，按照《行政法规制定程序条例》第31条和《规章制定程序条例》第33条的规定，这种解释与被解释的法规具有同等效力；而下级行政机关对上级国家机关制定的卫生法律、法规、规章的解释，由于只能是就如何具体应用法律而作出，不属立法性解释，所以在效力位阶上，低于被解释的法规。
（二）行政解释的主体与对象
我国法律解释实行立法解释与具体应用解释相结合的多元体制，按照《决议》规定，以层级为标准，行政解释的主体，可分为中央行政解释主体和地方行政解释主体。
中央一级的解释主体主要是国务院、卫生部及其他主管部委（如人口计生委、国家食品药品监督管理局等）。解释权力的来源主要有：《决议》、1999年5月10日《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》等。解释的对象包括部门行政法律、行政法规和行政规章。由于我国行政法律规范主要以成文法的形式表现，而法律概念、法律条文、法律规范（包括冲突规范）、基本原则等都是成文法的元件，所以这些元件也都可构成行政解释的对象。从法学理论角度分析，法律概念、术语和定义是法律规范的构成要素；法律条文直接体现法律规范的各种要素，法律原则隐含在具体的法律规范之中，是法律规范必要的组成部分，〔2〕因此，行政解释对象也可以说是行政法律规范。
地方一级解释主体，包括有规章制定权的地方人民政府和不具有规章制定权的地方政府主管部门，后者如省级卫生行政部门。其解释权力的来源，主要是“决议”和一些单行法律的授权。解释的对象，除本级人大制定的地方性部门法规和本级制定的地方政府规章外，也可能包括上一级部门法律规范。例如《中华人民共和国食品卫生法》第27条就将食品卫生许可证的发放管理办法授权省级人民政府卫生行政部门制定。那么，在该省行政区域内，省级卫生行政部门对食品卫生许可证发放管理作出的解释，便具有普遍约束力。
（三）行政解释的限度及目标
按照我国法律的规定，行政解释总体的原则是：只能就不涉及审判、检察工作中的法律、地方性法规的具体应用问题进行解释。这里有两个问题，一是要严格区分立法职能和行政执法职能，行政权不能侵犯立法权，行政机关作出的解释不得对法律形成事实上的修改，对有关法律、地方性法规需要“进一步明确界限或补充规定的”，只能由立法机关予以解释或规定；二是要严格区分行政权和司法权，行政解释的对象只能是不属于审判、检察工作范围内的法律、法令。
所谓行政解释的目标，是指“通过法律解释所要探求和阐明的法律意旨”〔3〕也就是法律条文的规定到底是什么意思。在存在复数可能时，这一法律意旨究竟是指立法者制定法律时的主观意思，还是存在于法律中的客观意思，法律解释理论上存在主观说与客观说的对立。前者以民主国家原则为依据，主张法律解释应探求历史的法律制定者的意思，追求立法时的原意；后者基于法治国法安定性原则的考虑，主张法律解释应探求在适用法律时，而非制定法律当时，该项法律文义表现的意旨，并不寻求立法者的意思，而是寻求与之脱离而抽象化的“法律的意思”。〔4〕
主观说过于拘泥，在不修改法律的情况下法律条文难能适应客观形势的变化；而客观说又过于强调实用，摆脱不了越权解释的嫌疑，所以笔者认为，在依法治国的前提下，行政解释以采取“主客观相结合的解释论”为宜——即在承认解释主观性的前提下，排除适用法律过程中的恣意，为客观的规范秩序提供制度化的条件,使其在实践中具有可操作性。具体来说，行政法治主义原则应成为行政解释的限度条件，应根据行政法治主义原则的要求来确定解释的观念、目标、原则、方法，以此条件作为衡量因行政法律解释错误导致适法错误的判断基准。〔5〕
一、行政解释与其他解释的关系
（一）与立法解释的关系
行政解释属于应用解释，在效力等级上低于立法解释，按照《决议》确立的法律解释框架，区分立法解释与行政解释的关键，在于厘清“进一步明确界限或作补充规定”与“具体应用”的关系。对于行政法律的规定需要“进一步明确界限或作补充规定”的，那么得进行立法解释；而在部门行政法适用过程中发生“具体应用”问题时，则可以进行行政解释。
表面看来，这二者适用的场合不同，较易区分，但在实际操作过程中却较难把握，在执法实践中往往会造成越权解释、相互矛盾、随意解释的局面。而尽管《立法法》试图统一法律解释，对立法解释的场合作了这样的规定——“法律的规定需要进一步明确具体含义的”或“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”“由全国人民代表大会常务委员会解释”。国务院等有关机关仅具有法律解释要求权。但这种做法是不切合实际的。因此《立法法》力图对具体应用法律的解释进行规范，企图取消部门应用解释的努力还是没有实现，“维持了《决议》以来的作法”。〔6〕原因之一在于“法律解释存在于法律制定通过后的实施领域，属于法律‘具体应用’意义上发生的问题，未经应用，就不会有真实的而非想象的解释问题出现。”〔7〕因此，对“法律的规定需要进一步明确具体含义的”或“需要明确适用法律依据的”而作解释时，实际上只能是在“具体应用”的场合下进行解释。
实践中，国务院及各部门认为需要对法律条文的界限作进一步明确的时候，往往也是对解释涉及条文存在较大意见分岐时候，这时采取制定行政法规或规章的办法或干脆提请最高权力机关解释（尽管不太容易实现）的做法是明智的，因为行政法规和规章通常比解释更具权威和约束力。
通过以上分析，笔者认为，尽管在行政法的适用过程中不易区分立法解释与行政解释的场合，但是行政解释仍然不可能对解释的对象，特别是上级国家机关的法律，以解释的形式作出实质上的修改，按照通说，所作的解释不能超出法律文字可能具有的含义范围，使国民失去“预测可能性”，〔8〕否则，解释便可能因超出权限范围而归于无效。
（二）与司法解释的关系
按照《决议》规定，司法解释与行政解释都属于应用解释的范畴，前者的主体是最高人民法院和最高人民检察院，但它们只对全国性法律作出解释，地方性法规的解释不在司法解释的范围之列。因此，行政解释与司法解释的关系主要是国务院及其部门法律主管部门与最高人民法院和最高人民检察院在全国性行政法律的解释上形成的关系（由于国务院的特殊地位，其作出的解释效力不同于一般主体作出的行政解释，故而此处讨论不涉及国务院作出的部门法规方面的行政解释）。从权力来源上分析，这两类应用解释分别基于司法权与行政权产生；从理论上说，行政权与司法权之间的界限是清楚的：“行政权是主动执行法律的权力，司法权是裁决争议纠纷的权力，行政权要解决的是将法律的规定运用于现在和将来的未推行的事项，而司法权所要解决的是如何运用法律解决已经发生的争议事项”，〔9〕所以，这两类解释的效力应在各自权限范围内，对各自的下级机关有约束力，不约束其他机关。
然而，实际情况比较复杂，按照《行政诉讼法》等的规定，尽管抽象性的行政解释本身不可诉，不在现行司法审查的范围内，但是，进入诉讼程序后情况就会发生变化，法院在审查具体行政行为的合法性时，需要对行政机关适用法律、法规和规章的合法性进行审查，其中，必然会涉及到行政机关适用法律解释的审查。对同一法律问题倘存在两种解释，那么二者发生交叉重合，甚至冲突的情形，便难以避免。大致说来，有两种情况：一是没有制定司法解释，但有行政解释，这种情形，笔者以为一般情况下，司法机关应尊重行政机关基于专业性特点对部门主管行政法律，特别是专业术语进行解释的“首次判断权”，认可这种行政解释；二是司法、行政解释都作了规定且二者发生冲突，这种情况下，按照“司法最终解决的原则”，司法解释优先于行政解释适用，司法机关可以司法解释取代行政解释（当然，行政机关如果认为司法解释违背立法原意，可按程序向全国人大常委会提请立法解释）。
除上述情形外，还有可能遇到司法解释对某类法律问题作了一般规定，而行政解释无相应规定的情形。比如，行政处罚中违法主体的确定问题——公民、法人、其他组织如何区分？《行政处罚法》以及部门的《行政处罚程序》等都未予以明确。实践中，行政执法机关往往以司法解释中诉讼主体的规定来确定行政处罚相对人。比如，合伙企业、个人独资企业以及法人依法设立并领取营业执照的分支机构等按照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》第40条的规定是作为“其他组织”来参加诉讼的，行政处罚时执法部门可以将上述当事人作“其他组织”对待。
不过，这种情况是否可视为行政机关在行政执法过程中可以直接适用司法解释？目前法律对此还无规定，可资参考的国家规定是国家工商总局于2004年作出的一个批复：“司法解释是指由国家最高司法机关在适用法律过程中对具体应用法律问题所作的解释，对各级司法机关如何适用法律具有约束力。行政机关在办案时可以参考有关司法解释，但不宜直接适用司法解释。”〔10〕笔者认为，在行政执法过程中，为避免将来诉讼中的不利，宜尊重司法解释，参照其相关规定来处理相应的行政法律问题。
三、 在行政法律文书中的引用问题
行政执法是国家权力行使的表现，因此必须有严格的规范，才能让其沿着预定的方向和轨道运行，不致发生偏差。行政解释可否在执法文书中引用，也就是能否作为执法依据的问题，对此的通常观点认为不能作执法依据，特别是不能作为行政处罚的依据，这种观点有失片面，笔者认为卫生行政解释在一般性执法文书中可作为执法依据引用，但在行政处罚时不能单独引用，特别是无上位法规定的时候。
从行政解释的属性上分析，国务院部委及其他法律授权的部门按照法律规定作出的行政解释，属于正式解释的范畴，在行政管理领域内具有普遍法律效力，下级行政机关及相对人应当遵守；从其本质属性看，由于其是国家机关依法作出的，因而具有国家意志性和国家强制性特点；再从其实际作用看，它作为行政机关实施行政活动的重要手段，实际上是法律、法规、规章的具体化，起着补充和细化法规的作用；最后，从司法审查的角度观察，最高人民法院也指出：尽管这些具体应用解释不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。〔11〕
基于以上分析，笔者认为，下级机关在执法过程中，可以引用这类解释，并将其纳入行政行为说明理由——全面展示法律规则的渠道，使之成为行政机关执法合法性的证明。在具体做法上，可参考一些规定，如《最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发〔2007〕12号）和《环境保护法规解释管理办法》（国家环保总局1号令）。前者规定：“司法解释施行后，人民法院作为裁判依据的，应当在司法文书中援引。人民法院同时引用法律和司法解释作为裁判依据的，应当先援引法律，后援引司法解释。”后者规定：“国家环境保护总局公布的法规解释，具有普遍执行的效力，可作为各级环境保护部门和其他依照法律规定行使环境保护监督管理权的部门的执法依据，可以在有关环境法律文书中直接引用。”


注释：
①行政解释权是被法律所明确授予的权力，所作的解释具有普遍约束力，下级机关应当遵守。与此相对应，行政执法人员在行政法的适用过程中，按照自己对行政法律法规的理解而作出的的具体行政行为，尽管也属于法律解释的过程，但这种解释通常被认为是行政裁量的附属性权力，只具有个案约束力。参见:姜明安,主编.行政执法研究[M].北京: 北京大学出版社,2004,17-18.以及姜明安,主编.行政诉讼与行政执法的法律适用[M].北京: 人民法院出版社,1995,9-10,12-15.
②例如,浙江省卫生厅曾于2006年6月12日就浙江省瑞安市卫生局的请示作过《关于食品卫生法条文适用问题的批复》(浙卫发〔2006〕146号)。该批复根据食品卫生法第二十七条、《浙江省食品卫生许可证发放管理办法》作出，认为“对学校、幼儿园等单位食堂未办取食品卫生许可证而擅自生产经营食品的，应认定为违反《食品卫生法》第二十七条的规定。”
参考文献:
〔1〕曾庆敏,主编.精编法学辞典[M].上海：上海辞书出版社,2000,387-388.
〔2〕朱新力.司法审查的基准:探索行政诉讼的裁判技术[M].北京:法律出版社,2005,195.
〔3〕沈宗灵,主编.法理学[M].重排本.北京:北京大学出版社,2001,370.
〔4〕翁岳生,主编.行政法2000（上册）[M].北京:中国法制出版社,2002,195.
〔5〕朱新力.司法审查的基准:探索行政诉讼的裁判技术[M].北京:法律出版社,2005,192.
〔6〕乔晓阳,主编.立法法讲话[M].北京:中国民主法制出版社,2000,196-197.
〔7〕张志铭.法律解释操作分析[M].北京: 中国政法大学出版社, 1999,248.
〔8〕杨仁寿.法学方法论[M].北京:中国政法大学出版社,1999,110-112.
〔9〕杨海坤,主编.中国行政法基础理论[M].北京: 中国人事出版社,2000,22.
〔10〕国家工商总局.关于行政机关可否直接适用司法解释问题的批复[Z].2004-1-29.
〔11〕最高人民法院.关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要[Z].2004-5-18.