国家海洋公园建设的设想（原创论文）

soy_justiny

最近我完成了一篇论文，正在投稿之中，尚未发表，先贴到读书园地，请大家都来探讨一下。

  地球之所以称之为“蓝色星球”是因为海洋覆盖了表面的70.8％。而海洋不仅是孕育地球上第一个生命的摇篮，也是约15～20万种海洋动物繁衍的天堂。它是巨大的资源宝库，蕴含着丰富的矿产资源。此外，海洋独有的神秘气质和特色景观资源也吸引了众多的旅游者，业已成为人们向往的胜地。特别是在国外的一些海洋公园（保护区），游憩活动、科考研究与资源环境保护完美的结合，成为了可持续利用的经典范例。本文首先介绍了美国、澳大利亚、加拿大等国外海洋公园的发展现状，在借鉴其相关经验的基础上，提出了建设中国国家海洋公园的设想。
1.国外海洋公园的建设背景
  国际社会对于海洋开发和保护的重视可以追溯到1962年夏，当时在美国西雅图举办了第一次国家公园世界大会，会上便倡议建立海洋公园。到了1992年，第四次国家公园和保护区世界大会在委内瑞拉首都加拉加斯召开，通过了面向21世纪保护区发展的行动计划——《加拉加斯行动计划》，其中也指出要发起一项主要计划以建立沿海和海上保护区，这得到了国际社会的积极响应。而在美国、澳大利亚和加拿大等西方发达国家，强烈的海洋资源环境保护意识加上系统的国家公园体系支持，使其海洋公园（保护区）建设成果斐然。
1.1美国的国家海滨
  自从世界上第一个国家公园——黄石国家公园于1872年在怀俄明州诞生至今，可以说美国国家公园系统的建设取得了令世人瞩目的成绩。特别是其独具特色的国家海滨（National Seashore），开创了海洋系统国家公园建设的先例。这一尝试始于1936年，国家公园局当时打算在得克萨斯州设立海洋系列国家公园，但是由于土地所有权问题，未能如愿。转机出现在1937年的8月17日，北卡罗莱纳州的Cape Hatteras抢先一步，被国会正式批准为国家海滨，但是由于战争等因素的影响，直到1953年1月12日，Cape Hatteras国家海滨才正式建设完成。截至2006年底，国家公园局共设立10处国家海滨。（见表1 ）
  国家公园局认为，设立国家海滨的目的是在于满足国民游憩和公众利益的需要，保护在全美遗留下来的逐渐萎缩的海岸环境，并保持其原生性。当然，它的建设和管理也为其他国家提供了宝贵经验，如美国佛罗里达州的Canaveral国家海滨就是国家公园局、渔业与野生动植物保护局以及国家宇航局协作管理的典范。

表1 美国的国家海滨
国家海滨  位置  设立时间  占地面积（平方公里）
Cape Hatteras  北卡罗莱纳州  1937.8.17  122.7
Cape Cod             马萨诸塞州        1961.8.7  176.5
Point Reyes  加利福尼亚州  1962.9.13  287.6
Padre Island  得克萨斯州   1962.9.28  527.8
Fire Island             纽约州     1964.9.11  79.2
Assateague Island  马里兰州，弗吉尼亚州  1965.1.1  160.4
Cape Lookout  北卡罗莱纳州  1966.3.10  114.3
Gulf Islands  密西西比州，佛罗里达州1971.1.8  556.3
Cumberland Island  佐治亚州        1972.10.23 147.4
Canaveral             佛罗里达州        1975.1.3  233.3
（资料来源：美国国家公园局，http://www.nps.gov）

1.2澳大利亚的海洋公园（保护区）
  澳大利亚拥有世界上最为庞大的海洋公园（保护区）系统。早在1937年，政府便在昆士兰州的格林岛上设立了第一个海洋公园。此后，上自联邦，下到各州、地区政府都积极响应，相关制度逐渐完善，如1975年联邦政府颁布了《大堡礁海洋公园法案》、1982年昆士兰州通过了《海洋公园法案》等。到1999年，在原《环境保护法案》基础上，联邦政府出台了《环境与生物多样性保护法案》，进一步规范和提升了海洋公园（保护区）系统的建设，并在国家层面上为其管理提供了法律依据。截止到2007年，全国设立的海洋公园（保护区）已近200个，其中属于联邦政府直接管理的就有26个。
联邦主管海洋公园（保护区）的环境水利遗产与艺术部强调，澳大利亚的海洋公园（保护区）是基于法律或其他有效途径管理的，用以保护生物多样性和自然文化资源的，特定的陆地与海洋区域。包括礁石、海草床、泻湖、泥潭、盐沼、红树林、海底考古遗迹及其周边海域等。
  澳大利亚的海洋公园（保护区）系统在管理体制上也极具特色。联邦法律规定，海洋公园（保护区）的管理是根据设立的位置，分别由所属州、地区和联邦政府管理，或是共同管理。所以除联邦政府外，各个州、地区也有自己的海洋公园（保护区）网络和管理机构。

1.3加拿大的海洋公园
  自从1911年设立国家公园局以来，加拿大的国家公园管理体系一直走在世界的前列，但是直到1971年，加拿大政府才着手探索发展海洋公园的理念，并策划在不列颠哥伦比亚省西岸的乔治亚海峡附近建立海洋公园，但不幸以失败告终。然而，联邦政府继续努力，终于在1983年向公众推出第一个海洋公园政策草案；1986年，正式发布海洋公园政策，并于次年在安大略省南部的布鲁斯半岛建立了Fathom Five国家海洋公园，这是加拿大的第一座国家海洋公园。此外，加拿大的第二座海洋公园，Saguenay St. Lawrence海洋公园也于1990年4月在魁北克省诞生。
  随后的1994年，加拿大遗产部颁布了《国家海洋保护区政策》，国家公园局也正式将“国家海洋公园”更名为“国家海洋保护区”。这里的国家海洋保护区是指“可持续利用管理的特定海洋区域，这些区域通常较小，但保护程度较高。既包括海床及其周边海域和栖息的海洋生物，也包括湿地、河口、岛屿群或其他滨海景观。”为了便于建设和管理，政府出台了国家海洋保护区管理计划，该计划将加拿大周边的太平洋、北冰洋、大西洋和五大湖区域化分为了29个海洋自然区域。

2.国家海洋公园的建设设想
  进入21世纪，减少人类对海洋生态环境的负面影响，提高生物多样性保护的效果，成为海洋资源可持续利用的一个重要问题。在这一点上，国外（美国、澳大利亚和加拿大等）建立海洋公园（保护区），以提高海洋自然保护效益的成功经验，为我们提供了答案。
  我国幅员辽阔，地跨温带、xxx带和热带，气候差异性较大，而且拥有长达3.2万公里的漫长海岸线和多达5400个的大小岛屿，以及丰富的海洋资源和各具特色的海洋景观。尽管我国从1956年设立第一个自然保护区——广东鼎湖山国家级自然保护区至今，已建立起庞大的自然保护区体系，截至2006年底，共建立各级自然保护区2395个，总面积151.535万平方公里，占到了国土总面积的15.16%，但是对海洋区域的自然保护仍重视不够，在我国，仅有各级海洋生态类自然保护区68个，总面积1.0153万平方公里，占总量和总面积的2.84%和0.67%，海洋特别保护区7个，其中国家级海洋特别保护区仅4个。此外，在我国现有的187个国家级风景名胜区、660个国家森林公园和138个国家地质公园中，陆地类风景区占了绝大多数，海洋类的则屈指可数。以国家级风景名胜区为例，海滨海岛型仅有10个，占总量的5.35%。而对海洋缺乏系统地游憩开发和利用，客观上无法满足旅游业不断发展的需要。
那么统筹现有的保护区和风景区两大体系，在参考国外相关经验的基础上，建立中国的国家海洋公园，把生态环境保护和资源利用完美地结合起来，走出一条可持续利用海洋的新路。
2.1概念界定
  国家海洋局根据《自然保护区条例》，于1995年颁布了《海洋自然保护区管理办法》，其中指出，海洋自然保护区是“以海洋自然环境和资源保护为目的，依法把包括保护对象在内的一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来，进行特殊保护和管理的区域”，“在限定区域内可适当进行渔业生产、旅游观光、科学研究、教学实习等活动”。而风景名胜区则是“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”，“区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变”。不难看出，国内的自然保护区和风景名胜区两大体系在设立的侧重点和角度上有所不同，但在保护和利用这一共同的思路上却是一致的。
  而在国外，不仅各国对于海洋公园的称谓不一，而且在概念界定上也没有一个较为一致的标准。但不论是IUCN的“国家公园”，澳大利亚的“海洋公园”，还是美国“国家海滨”，加拿大的“国家海洋保护区”，均是站在公众利益的角度，强调保护脆弱的海洋生态环境和生物多样性，也都不排斥游憩、科研等合理的资源利用模式。
  综合前述的相关的概念界定，本文认为海洋公园可定义为：由中央政府指定的，旨在保护海洋生态环境和生物多样性、海洋矿产蕴藏地以及极具价值的海洋景观和历史遗迹等的，供国民游憩教育和科学研究的特定地域空间。主要包括海滨，海湾，海岛及其周边海域等。
2.2制度建设
  海洋公园的建设离不开制度化支持，这里的制度化支持主要是指配套法律法规的建设。众所周知，我国的自然保护区、风景名胜区和森林公园等的建设管理都是根据相关的法规制度进行的，如《自然保护区条例》（1994）、《风景名胜区条例》（2006）以及《森林公园管理办法》（1994）等。所以建立中国的海洋公园，制度建设要先行。要依据已有的各项法律法规制度，在广泛调查，征求意见和综合研究的基础上，及时出台海洋公园管理的相关制度。
3.3体系规划
  缺乏系统的规划，任何管理目标都无法实现。就海洋公园的建设而言，首先在体系布局方面，应该从宏观规划布局的角度对其进行综合分析和评价，建议从生态环境系统的价值和脆弱程度、保护的紧迫程度以及资源利用的必要程度三个方面进行衡量。此外，还要将地理位置、社会经济发展状况等变量纳入到评价指标体系中。
  其次就是在公园的指定方面，应该是基于全面和系统的资源调查的。在这个基础上，发掘出一批条件较好的潜在公园地，或是在现有的自然保护区和风景名胜区网络中遴选几处代表性强、生态环境和景观价值高的保护区或风景区，进行全面的勘察、数据收集、综合评价和分析，然后上报相关主管部门批准并设立。
3.4开发管理
  众所周知，我国没有系统的国家公园体系，所以并没有类似于美国“国家公园局”之类的机构来统一管理全国的保育和游憩用地。且在管理模式上，采取的是既不同于美国加拿大，也不同于澳大利亚的属地管理模式。尽管在现阶段这个特定历史时期，该模式与国内的自然保护区、风景名胜区、森林公园和地质公园等诸体系的相互独立、互不隶属、指定重复的现状是相适应的，但是所带来的保护不力、开发不当、管理不善的问题一直以来都是国内学术界争论的焦点。因此，本文认为建立我国的海洋公园体系，应由国务院海洋管理部门（国家海洋局）负责海洋公园的监督管理，并直接设置管理机构负责日常保护、利用和管理工作，地方政府及环保、林业、国土等相关部门负责协调和配合。
特别强调在对海洋公园进行利用和开发的过程中，绝不能采取无选择性的掠夺性式开发，而是要以环境承载力作为主要背景指标，合理利用海洋资源，将保护放在第一位，并借鉴国外相关的成功经验，真正实现资源的可持续利用。

3.国家海洋公园的建设意义
3.1利于保护海洋生态环境和自然资源
  伴随着我国经济不断高速发展的是环境问题的凸显，特别是海洋环境问题，根据2006年中国环境状况公报，辽东半岛、长三角和珠三角的海水污染严重，以赤潮为例，同年全国共发生赤潮93次，较上年增加13%。不仅如此，日益恶化的环境污染也给海洋生物带来了灭顶之灾。而海洋生态环境不仅是海洋生物生命延续的生存空间，也是海洋资源耐以存在的物质空间。所以，建立我国的海洋公园体系，使其成为国内现有海洋保护区网络的重要补充，有助于保护好脆弱的海洋原生态环境和生物多样性。
  海洋也是矿产资源的聚宝盆，以我国海域为例，已开发利用的矿产资源有石油、天然气、盐类、钛铁矿、金红石、磁铁矿、铬铁矿等，尚待开发利用的矿产资源包括铜、钻、镍、锰等“战略金属”。从专业角度，主要的矿产地一般都拥有极具地质价值的地质剖面或地层遗迹以及对研究地质变迁有重要价值的矿床等。建立海洋公园，将这些不可再生的矿产资源和地质矿产遗迹保护起来，这对于资源的可持续利用同样具有重要的意义。
3.2成为科学研究和环境教育的重要场所
  海洋公园的也为科学研究提供了必要的场所，其中独特的原生态环境、多样性的海洋生物、罕见的地质遗迹和饱经沧桑的历史遗存等，都成为重要的研究资料。从另一个角度讲，科学研究也是海洋公园的重要职能。其科研成果不仅能丰富国内薄弱的海洋科学研究，而且还可及时融入到公园的日常管理中去，并在自然保护和资源利用的基础上，充分发挥其生态效益、经济效益和社会效益。
  此外，海洋公园也是向公众普及海洋知识，实现环境教育的重要载体。在国外，国家公园和保护区的一个最主要的利用目的就是实现国民教育。而通过建设海洋公园，可以吸纳更多的公众参与进来，让他们了解海洋，认识到海洋生态环境的脆弱性和资源的不可再生性，最终树立尊重自然和爱护自然的价值观。
3.3成为生态旅游新的目的地
  海洋公园是开展生态旅游的最佳目的地。生态旅游目的地具备的特征包括：基本无干扰或少干扰的自然区域；旅游影响最小化；建立环境意识；直接或间接贡献于目的地的环境保护；真实性、伦理性的经营理念以及实现生态旅游地发展的可持续性等等。而海洋公园作为旅游目的地的一种类型，有且完全能够满足这样的条件。在国外，诸如观鲸、海底游览、水下考古等生态旅游项目开展的成功经验就是最好的佐证。
3.5维护国家主权的政治意义
  我国正由传统内陆农耕国家演变成现代海洋国家，这是个不容置疑的事实，也是不以人们意志为转移的历史趋势，所以海权的重要性就不言而喻了。但是当前，我们面临着收复主权岛屿和统一祖国的艰巨任务，这也是国家主权和海权面临的巨大挑战。而国家公园具有强化国家主权的政治意义，如日韩两国独岛（竹岛）之争就是典型的案例。充分利用这一政治意义，在某些离岛（如钓鱼岛）设立国家海洋公园，必将是对主权意识的极大巩固。

参考文献（略）