行政诉讼原告举证期限的缺陷与完善

fufa3310

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》有两个条款涉及原告及第三人的举证期限：
第七条：原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
第二十一条：对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。

行政诉讼原告或第三人的举证期限有两种：法院指定交换证据日期的，应当在该日期提供证据；没有指定交换日期的，应当在开庭审理前提供。
审判实践中，原告举证期限有两个问题：

一、“开庭审理前”提交证据，难予展开有效质证
首先，“开庭审理前”的概念不很明确，往往有争议。我认为，在审判长宣传“现在开庭”之前，应当都属于“开庭审理前”。这样，待合议庭人员进入法庭时再提交也不迟。
虽说行政诉讼对具体行政行为实行合法性审查，审查针对被告提供的证据。但是，既然原告或第三人提供了证据材料，被告对这些证据材料就应有质证的权利。行政诉讼法也规定，证据只有经过质证，才能作为定案依据。此“质证”，应当不仅指走过场，除了要体现庭审过程中的质证环节，更在于保障诉讼各方有充分的机会与能力进行有效的质证。
若允许原告或第三人在“开庭审理前”提交证据，难免会使被告的质证权落空。质证要针对证据材料的合法性、关联性与真实性进行全面的判断与反驳，并不是在见到所有的证据的一瞬间都可以对之审查与作出判断的。而这往往成为原告与第三人搞“诉讼突袭”的“法律依据”，这也与现代诉讼要求确保各方有效展开诉讼活动的要求相悖。

二、证据交换的“数量较多”标准不合逻辑
其次，也许有人认为，这根本不存在问题。因为法院可以指定证据交换日期，避免证据突袭。证据交换，确实可以让诉讼各方的证据材料提前开示，有效防止证据突袭。
但其有两个限制：
证据交换仅对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件。对于案情不复杂的案件，同样存在证据突袭。而且，“证据数量较多”的标准，在审判实践中根本难以实行，存在逻辑问题。当事人未提交证据材料时，合议庭如何判断是否“证据数量较多”？合议庭若认为本案证据数量不多而不指定证据交换，可“开庭审理前”原告或第三人提交了“数量较多”的证据，又该如何操作呢？因此，以“证据数量多少”来判断是否应当证据交换，是不符合逻辑的。
而且，人民法院“可以”组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据。是否证据交换，合议庭有裁量的权限。若法院认为没有案情不复杂、证据数量估计不多，而不进行证据交换，但开庭审理时发现“案情比较复杂或者证据数量较多”时，被告主张应保障其有效质证时，该怎么办？这是我日前遇到的一个案例。
法院有决定不于庭前证据交换的权力，原告或第三人有在“开庭审理前”提交证据的权利。但原告却于“开庭审理前”提供了大量的证据材料，被告主张准备时间。

结论：
我认为，“开庭审理前”提交证据材料的规则设计，过于偏袒原告与第三人，考虑不够周全。行政诉讼规则的不对等，是基于行政实体法律关系不对等的考虑，对诉讼程序的设计来平衡行政法律关系上原告所处的劣势。因此，应由被告对其行为合法举证，且应10日内提交证据。但是，不应牺牲诉讼的根本来牵制行政权。诉讼过程的本质，在于确保诉讼各方有效地展开举证、质证、辩论、反驳，即使要对被告进行牵制，也不能使其丧失诉讼能力。而“开庭审理前”提交证据的规则，切实剥夺了被告的质证权，没有必要。完全可以规定原告或第三人在开庭审理前三天提交证据材料。这样，原告或第三人的利益也并没有受损。
原告或第三人的举证期限应作两处修改。
1，删去“证据数量较多”的证据交换启动标准。规定：对于案情比较复杂的案件，人民法院可以指定日期交换证据。
2，原告或者第三人应当在开庭前三日或者人民法院指定的交换证据之日提交证据。

fufa3310

zhiyong15好。
教科书上的诉状都附有证据目录，而实践中我还没见到这样的诉状，都是不附的。诉讼法没这样要求。
起诉，只要求提供初步证据材料。起诉之后，根据被告的答辩与举证，原告也很可能提供另些证据材料，不限于起诉证据。当然，很多学者不赞成原告有举证“责任”，只能称为“提供证据材料”。其实，根据最高院行政诉讼证据规则，原告对一些主张应负举证责任。

原告的举证期限有两种：庭审前，或证据交换日期之前。这由法院决定，法院会发给举证通知书。这时，尚不知原告的证据材料有多少，所以以“数量较多”为标准是行不通的。而且，给原告的举证通知书，往往是立案庭发给的。被告与第三人的通知书由行政庭发。要立案庭在受理案件时，就判断原告庭审前会提供的证据材料的数量，太不切实际了。即使是行政庭，也很难判断。
案情的复杂程度，倒可以是判断标准。