建设部副部长仇保兴：灾区异地重建需三思

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住房和城乡建设部副部长仇保兴专访

　　“每一位对口支援城市的设计师和规划师都要为灾民着想，是不是尊重当地的传统文化？是不是给他们留下了可持续发展的资源？”

　　★ 本刊记者/杨中旭(发自成都)

　　7月3日，灾后重建规划对口支援工作会议在成都召开。

　　“我这次来主要是来谈问题的，我们开会，就是要解决问题。”仇保兴，住房和城乡建设部副部长，这位经济学和规划学双料博士对灾后重建存在的问题——尤其对异地重建冲动进行了批评，并提出了具体的建议。

　　会后，仇保兴接受了《中国新闻周刊》记者的独家专访。

　　故土难离

　　移民会造成某种内在联系的断裂，他们跟故土的、文化习俗的、亲戚朋友的联系——这种联系也是生产力

　　中国新闻周刊：昨天我们的同事从基层反馈回信息，说有一个乡非常希望异地重建。

　　仇保兴：你要分清楚，是基层官员希望异地重建呢？还是百姓希望异地重建？

　　中国新闻周刊：两者的想法一致。

　　仇保兴：好，我们先从百姓谈起。7年前，我还是杭州市的市长。我们给三峡的移民条件是非常优惠的，把地给足，把别墅式的房子造好，家具都备齐了。但是移民仍然有不满意的地方，因为有种内在的东西，没办法给他们。

　　移民会使某种内在的联系断裂，他们跟故土的联系、文化习俗的认同、亲戚朋友的联系——这种联系也是生产力。

　　所以，后来不仅仅是杭州，不少三峡移民自己搬回去了。

　　中国新闻周刊：除了故土难离，是否有别的原因，让你觉得异地重建应该慎重。

　　仇保兴：从历史经验看，我们国家前几次的地震灾后重建，基本以就地重建为主。1949年到2007年，我国一共发生15次破坏性地震，其中13次是原地重建，只有1976年唐山大地震和新疆的地震是移址。但是，唐山大地震最后的检验结果也是就地重建合理，移址重建的目标和规划不合理。

　　就地重建对当地场景的认同，文化习俗的延续，自然资源的利用、社区和血缘关系的利用等方面都有利；同时，就地重建时，基础设施恢复的成本低。

　　最近我们跟日本国土交通省重建局的局长会谈。他说日本是地震多发区，但是近1000年来，只有极少数山区10多户人家的小山村，因泥石流导致不宜居住而异地重建。

　　异地重建会造成人口的大量萎缩，地区经济活力的下降，这是日本的观点。

　　第二个，异地建设必须要尊重当地全体老百姓的同意，实际上是难以办到的。无论1922年的东京大地震，还是1995年的日本阪神大地震都是就地重建。

　　中国新闻周刊：我注意到，你刚才在会上还特意强调，要抢救原有的规划图纸和城建档案。

　　仇保兴:对。首先，知己知彼。所谓“知彼”就是要了解地震灾区的地形原貌，也就是原来的城镇布局。及时抢救受灾城镇的规划图纸和城建档案，是了解其原貌的一个重要途径。抢救受灾城镇的规划图纸和城建档案的意义在于：一方面可通过对规划图纸和城建档案的分析来发现地震灾区现有各类城镇规划存在的缺陷，并及时进行有针对性的规划修编，以利于指导灾后重建工作。另一方面，可直接用于指导城市基础设施的抢修。例如城市桥梁、涵洞、自来水主支干管、排水管网及燃气管网等的修复，都必须依据原有的规划和城建档案。

　　说到这里你就会明白，如果我们在原有的基础上重建，会避免多么大的浪费。

　　技术上有解决之道

　　美国有个室内网球场，就坐落在断裂带上

　　中国新闻周刊：灾区有些地方，情况确实很严重，甚至有处在地震断裂带上的乡镇，这是否符合异地搬迁条件？

　　仇保兴：不是所有的结构都是断裂带。存在发震的断裂带是地质结构学当中的一个专门术语，不能拿来随便用。不能认为某个镇或村这里遭受了地震的破坏，就说是存在发震断裂带。

　　去年出版的《城市抗震防灾规划标准》上讲得比较明确，只有那些不可能断定位置的活动断裂带才要建筑避让在200米以外。我们甚至在美国的加利福尼亚州看到，斯坦福大学的高能物理建筑，距离著名的断裂带只有100米。但它的建筑标准要求是非常高的。

　　美国还有一个室内的网球场，这个室内的网球场就坐落在断裂带上。如果建筑横跨断裂带，地震再来临的时候，难免粉身碎骨。建筑师就想了绝妙的办法，把网球场建筑分成两个部分，分别建在断裂带两侧，即使因为地震发生地表断裂，上升或下沉几米，建筑也不会有事。

　　当然，前提是建筑得抗得住震。

　　如果地震所造成的次生灾害，直接威胁某一块建筑用地。这个建筑用地，依照标准可进入“不宜建设用地”之列，如不可治理的泥石流滑坡等。一种选择是将其改为公园绿化用地。

　　中国新闻周刊：你是说，如果没有大的泥石流那样的次生灾害，仅仅是地震，是完全可以依靠技术手段解决居住问题的？

　　仇保兴：可以这么说。部里在2001年出台了《建筑抗震设计规范》。比如说抗震设防烈度为7度的房子建筑，在遭遇到8级(震级)地震，它都不会倒。这就是“大震不倒(再大的地震都不会倒)，小震可用，中震可修”的要求。

　　倒了的建筑肯定是有毛病的。一种是2001年之前的建筑，那时还没有统一的抗震规范，有的建筑修得好一点，有的差一点；另一种是2001年之后的建筑，如果倒了，说明《建筑抗震设计规范》没被执行。

　　中国新闻周刊：如果再来一个8级的地震，如果在映秀这样的地方，这个房子确保不倒，我要修几级的烈度才行？

　　仇保兴：按照现定的设防标准，8度设防就行了。

　　这方面是经过实验反复验证的。一般是按照这个标准做了一个建筑，然后放在地震模拟平台上，地震平台是可以模拟到8级地震，烈度可以达到10度以上。在这种情况下，房子的整个框架不会倒。

　　中国新闻周刊：加了抗震的技术，造价是否有很大幅度提高？

　　仇保兴：一般会提高工程造价的10%～15%。和异地搬迁相比，哪个成本更高，你自己可以做判断。

　　中国新闻周刊：现在已经确定下来要异地搬迁的地区，一共有几个？

　　仇保兴：目前定下来的只有北川。

　　在地震中间，确实所有的农田林地被泥石流全部损坏无法恢复，当地农民因没有任何生产资料可以利用，我们才考虑异地重建。但是这一点要慎重，千万不要简单地下结论，因为农田和山上的梯田是最抗震的。

　　现在还有7个镇、15个乡还不明确。7个镇到底搬还是不搬，迁到哪里还没有确定；15个乡到底是合并还是迁移也没有明确，必须经过现场分析研究才能确定。
尊重产权才是治本之道

　　调动市场力量支援灾区重建，而不是政府大包大揽

　　中国新闻周刊：我们注意到，你在不同的场合一直在强调尊重灾区城市业主、尊重灾区农民的产权，这是否有感而发？

　　仇保兴：目前出现了两种倾向。一种是政府大包大揽来进行重建，而且趁机均贫富；一种是把宅基地集中进行村庄重建，这都不是正确的方向。

　　前者是什么呢？灾区的某个基层政府曾经酝酿出台一项政策，不管你在我这座城市拥有几套住房，如果在这场地震中，你的房子都垮了，我只发给你一套房子的补贴。

　　问题是，房子垮了，商品房土地的70年使用权还在，你只补给人家一套，岂不是在一种不尊重人家产权的基础上，强行均贫富？物权法是干什么用的？

　　后者呢，希望趁机修建农民集中的居所，把宅基地的地方尽可能多地腾出来。

　　回过头来，我们再看丽江地震重建的成功经验，正是尊重了产权。如果没有产权，你怎么能够最大限度地调动产权人的积极性呢？我们现在给农民修建的板房，存在大量的浪费现象；如果把现有的每户补助一万元或两万元的政策落实了，在工程技术人员的指导下，让农民自己去修建家园，他们会把原有的建筑材料都利用上。这种资源配置的方式，才是最富效率的。

　　中国新闻周刊：有这两种倾向的基层干部的工作方式是否有值得商榷之处？

　　仇保兴：要尊重普通百姓的愿望，不能以基层干部的愿望代替百姓的愿望，更不能强制性地要求百姓搬迁。现在有的地方就出现了这样的问题，强制性地要百姓表态，集体表态、集体按手印。凡是这样的做法，事实上的结果都很坏。联产承包责任制是怎么推动的？是老百姓自愿、自发按手印，没有政府的强制。

　　中国新闻周刊：假如我在都江堰的房产损毁，最好的重建模式是怎样的？

　　仇保兴：最好的方式是这样的，已经倒塌的楼或者是重毁的不能重修的。由这一栋楼的业主联合组成一个重建委员会。然后委托一个物业公司你来代理我这个建设。或者他自己有能力，直接招一个施工企业按照原来的图纸并经当地规划部门批准后，略做改造重新建回来。

　　中国新闻周刊：政府给一定的补助？

　　仇保兴：政府给几万块钱，是补助。但政府还需要做一项重要的工作，就是出台一个标准的合同文本。根据这个文本，业主们可以自主地招施工企业。

　　那么在这个前提下，有的人说我产权不要了，不要了你就上市交易。政府有一个房产公司，如果若干天内没有人买你的房子，政府可以将其买下来，政府就成为一个平等的产权人参与重建。

　　中国新闻周刊：这才是财政应该做的事情。

　　仇保兴：对。政府的钱这样会起到四两拨千斤的作用。比如说你这个5单元403的房子你不要了。政府买断之后，403这个房子是归政府所有的。然后政府可以把它用作经济适用房、出租房，小的户型可以作为廉租房，要不政府就卖掉。

　　政府为什么这么做？其中一个原因就是快速性重建，但是政府必须尊重产权，当然民众也尊重政府的产权，所以两者是平等的。这样做能最大限度调动灾区群众的积极性。

　　说到四两拨千斤，我还想多说几句。比如北川中学，认捐的企业可能有上千个(笑)。那么，政府就没有必要把财政上的钱再投入到这里。北川中学的认捐带给我们的启示是：需要调动市场力量支援灾区重建，而不是政府大包大揽。

　　在这方面，政府出台相关政策进行有效引导就显得很有必要了。

　　防止利用灾区重建“扩张”

　　无论是城镇化还是工业化、还是新农村都是一个长期的工作方向，不能靠灾后重建来“一蹴而就”

　　中国新闻周刊：据我们了解，如果异地重建，原来城镇的土地还在基层政府手里。这里面是不是有很大的利益驱动？

　　仇保兴：这里面主要有3方面的原因。第一是干部短期的行为。为官一任，不过3～5年，不肯想得太长久;第二是想招商引资，趁这个机会拓展用地规模，因为建设用地审批前一段时间卡的很紧;第三有一些干部，因为县里面很多干部，县委书记、县长，纪委书记、政法书记，公检法等部门主要负责人，10来个主要决策者都是外地调过来的，他们很多都是城市人。他们也希望能够跟大城市近一点，所以这种愿望造成了有的时候县里的领导跟老百姓的想法不一样，这是很自然的。我当过两任县委书记，我很清楚。

　　中国新闻周刊：这与一些配套制度上的设计是否有关？

　　仇保兴：一些发达国家的城镇为什么没有大拆大建，因为地方政府的税收只有一个，就是财产税能双向调节。政府不能多收，多收了这个地方的房产就会贬值。但是政府也不能少收，少收政府就维持不下去了，这就自动约束了其投资冲动。

　　我国地方不是这个税收体制，土地出让金收得越多它可以支出越多，就不可实现双向调节，可以“寅吃卯粮”。国外的“寅吃卯粮”的机制是不可能存在的。

　　(7月3日下午，仇保兴在龙门山镇考察时，半开玩笑半认真地对龙门山镇党委书记刘廷凯说：是不是有房地产商找过你？)

　　中国新闻周刊：在土地规模紧张的大背景下，很多基层政府要求异地重建的种种作为，就有了合乎情理的解释。

　　仇保兴：我们现在看到的现象是：基层政府希望一步到位，高标准来建设新城镇新农村。问题是，“一步到位”是违背了灾后重建目标的阶段性，包括忽视了环境和生产力发展的实际状况。推进城镇化、推进工业化、推进新农村建设，我认为这些都没有错，但是不能本末倒置。无论是城镇化还是工业化、还是新农村都是一个长期的工作方向，不能靠灾后重建规划来作为主导力量。

　　中国新闻周刊：基层政府的一些作为，是否也有政绩的需要？

　　仇保兴：我刚才在讲话里，将之概括为“注重短期内重筑重建形象”。强调农民住宅和村庄异地集中安置，忽视了农业农村的产业特点。这个问题是相当严重的，我们有一些基层干部，不要说灾后重建，平常也都喜欢把农房和村庄合并在一起，按照城市的模式来指导农村的建设，这是一个非常忌讳的，特别是灾区。

　　农业和工业是不一样的，农村和城市有差别。农民的生活、生产、生态这三者的空间是同一块地，是不能分离的，所以居住点附近就是耕地，耕地的附近就是生态用地，这对农民是最方便，农业本身就是循环经济，这三者是不能分的。现在的扩建是什么呢？大合并、大转移、大疏散，对农业发展很不利。你想想，农民外出打工要到乡公所去盖章，原来跑5公里，现在乡撤并了，要跑30公里，买一袋化肥、农药，要远好几倍，怎么叫服务灾区？所以我就不知道他们在想什么。

　　(由于时间紧张，仇保兴在四川短短的一天行程，只来得及考察彭州市的3个受灾乡镇。其中的两个，为彭州市上报的异地重建地区[龙门山镇和白鹿镇]。考察之后，仇保兴当场表态，这两个镇均无必要异地重建。

　　从彭州赶往成都双流机场的路上，面对记者“您断了地方政府的财路”这样的玩笑，仇保兴笑笑不语。)

　　重塑本地风格正是时机

　　村庄集中、风格单一，等于断了人家可持续发展的路

　　(经过龙门山镇一处断路的风景区时，仇保兴突然指着路边的一座西式风格的、百分百玻璃幕墙的建筑说：这真是大煞风景。)


　　中国新闻周刊：你的意思，是说这座建筑与当地风格不协调？

　　仇保兴：当然。谈到重建后建筑风格是否协调，我总结了4种情况。第一种，外地的风格再加一律化设计，这是最糟糕的一种。有了外地的支援，把江苏的风格建筑、广东的风格建到汶川，现在汶川由广东对口支援，如果是一律化的建筑设计，原有的历史风貌就破坏了。

　　第二种，外地的风格再加多样化。这也很糟糕。我们的风景区里面最差的地方，就是我们刚刚看到的玻璃幕墙。

　　第三种，本地风格加一律化。比如说陕西某些集中建造村庄风格就比较一律化，显得死板。

　　第四种，最好是本地的风格，又是多样化的。

　　所以，每一位对口支援城市的设计师和规划师都要为灾民着想，是不是尊重当地的传统文化？是不是给他们留下了可持续发展的资源？

　　我们羌族的建筑，包括木结构房屋，都是人民群众在地震常发地带和地震抗争、和谐相处的智慧结晶，这种创造性是当地群众这么多年来实践积累下来。所以，在人民群众中间集聚着无限的重建能动性。

　　(7月3日上午，彭州市市长韩轶在高速公路彭州界迎接仇保兴。一个是忙得不可开交的灾后重建的基层政府第一责任人，一个是当天就要返回北京的高官，两人就抓紧时间在开往龙门山镇的越野车里谈起了工作。韩轶汇报说，彭州市充分尊重对口支援单位的意见，请他们按照自己的风格设计施工——这恰是仇保兴总结的“第二种现象”。为此，仇保兴将四种风格的利弊对韩轶加以剖析，并具体建议说：应制定一个本地建筑的风格标准，在这个标准指导之下，发挥对口支援单位和每个产权人的积极性。

　　在四川逗留的一天时间内，仇保兴几乎每到一处，都要谈起这四种风格，都要谈起回良玉副总理在主政安徽期间，对保护黄山建筑风格的功绩：

　　1.黄山市所有的徽派建筑一律保留。

　　2.所有的新建建筑须是徽派风格的。

　　3.凡是与徽派建筑不相符的建筑应逐步进行改造。

　　“3句话，讲得很明白，用10年时间，把黄山建设成一个独特的保有本地风貌的历史化名城。所以，给黄山人留下了巨大的建筑文化宝库。”仇保兴说。

　　在灾后重建规划对口支援工作会议上，仇保兴对坐在台下的四川基层政府代表和对口支援单位代表说：“我们为什么不这么想，为什么我们的对口单位不这样考虑。我再强调一条，这是有没有责任心、有没有事业心、有没有创新精神的一个具体的表现。”)

　　中国新闻周刊：风格的重塑，显然不是一朝一夕的事情。

　　仇保兴：但这次地震也给我们提供了这样一个契机。

　　中国新闻周刊：如果没有按照第四种标准执行，除了文化上的缺失，还有哪些问题会浮现？

　　仇保兴：事实上，在这些山区，在最近的三五年，大量的农民已经创造了“农家乐”这一发展的好路子。这些农家乐坚持了生产、生态和生活空间的三统一，坚持了与城市完全不同的田园风光，坚持了山区经济、高效农业与生态旅游相结合，坚持了当地独特的风俗和当地独特的建筑风格、风俗民情、地形地貌三方的协同，走出了一条可持续发展之路。村庄集中、风格单一，等于断了人家可持续发展的路。
http://news.sina.com.cn/c/2008-07-14/145315929710.shtml


灾区异地重建真需三思！！