公法案例评析——纳税人诉讼第一案（蒋时林诉常宁市财政局违法购车案）

cuplav

【案情简介】

   2006年4月3日，原告(蒋时林，又名蒋石林，湖南省常宁市农民)向湖南省常宁市人民法院递交了一份起诉状。诉称，2005年5月12日和2005年7月6日，被告(常宁市财政局)擅自违法超出预算，不通过正规的采购程序，违法使用国家资金自行购买两辆高级小轿车。原告认为，被告作为国家法定的财政管理机关，没有依法定程序管理和使用国家财政税款，违反了预算法、政府采购法、《财政违法行为处罚条例》等法律法规，侵害了国家有关财政预算管理制度，也损害了纳税人的合法权利。2006年1月28日原告通过特快专递要求被告对违法行为予以处理并给原告答复，被告至今没有改正处理，也没有答复。因此，原告依据《中华人民共和国宪法》第二条和《财政违法行为处罚条例》第2条以及行政诉讼法》的规定，就此提起行政诉讼。
　　原告列举的具体诉讼请求为：①确认被告拒不履行处理违法购车和给原告答复的法定职责行为违法；②确认被告在2005年超出财政预算、超出政府小车编制自行购置高级轿车的行为属于滥用国家税款侵害纳税人合法权利的违法行为；③依法将违法购置的轿车收归国库，维护纳税人的合法权益，促令被告当好纳税人的管家职责；④被告承担本案的全部诉讼费用。
　　湖南省常宁市人民法院立案庭于2006年4月3日签收了诉状，4月10日做出了“不予受理”的裁定，理由是“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。

参考问题：

1、 公民财产权、国家征税权与公民监督权之间的关系？
2、 本案中的纳税人诉讼是否具有宪法正当性？如何从文本上证成？
3. 人民法院在公民财产权保护上究竟应当起到什么样的作用？

欢迎讨论^_^

cuplav

这是一个行政法的公益诉讼的案例，但我并没有侧重行政法角度的考虑，宪法和行政法是紧密相连的，但国内的行政法论述往往脱离了宪法的大背景，仅仅剩下了一些技术性的规定。
明天我把我的观点贴出来。

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  一个人的舞蹈


一．财产权与征税权
  国家对公民征税是对公民财产权最深刻的干预，林来梵教授认为“纳税的义务只是宪法无条件的保障财产权的一个例外情形”，那这种例外存在的正当性何在？也就是说，国家征税权的正当性该如何证成？日本税法学家金子宏说：“为何要课征税收，其正当性根据是什么，这是在税收历史上，很早就一直阐述的问题。它与如何看待国家的本质，具有十分密切的联系。”
  在早期的经院哲学家阿奎那看来，赋税只能够在特别需要的情况下才能征收，赋税的证成只能够同期过征收的目的予以个别的解决。但是这种观点显然不适应税收作为经常性征收的情况。启蒙运动时期的哲学家借助社会契约论的观点来解决税收对于财产权限制的正当性问题，他们对于赋税的证成不再借助于普遍的公共利益，而是诉诸于国家的功能和目的，即国家对个人的保护，其证成理由也就从征收的用途转化为主权自身。洛克就说“政府没有巨大的经费不能维持，凡享受保护的人都应该从他的财产中支出它的一份来维持政府。”霍布斯也说：“税收不是别的什么东西，而是人民购买和平的对价。主权者相人民征收的税不过是国家给于保卫平民各安生业的带甲者的薪响：”这种观点认为，税收是政府和纳税人之间的利益交换，纳税人之所以缴纳税款是因为他们得到政府提供的利益。在此基础上的公共产品理论更倾向于认为税收是人民享受政府提供的公共物品而支付的价格费用，税收是公共物品的价格。
  在西方各国的政治实践中，赋税的正当性是通过民主的方式得到确立的，“私有财产的不可侵犯性—→无代议士不纳税—→国家赋税的正当性。”通过议会这个平台，各利益集团进行税收博弈，达成一个征税的方案，这个方案既能维持国家机构的运转，又将赋税水平定到人民能接受的程度，然后通过法律的方式将这个方案确立下来。 “税收法定主义（无承诺不课税、法无明文不征税）”，与“罪刑法定主义（法无明文不为罪）”被视为现代法治的两大枢纽。征税的条件被民主制严格的限制住了，以达到最大程度保护私有财产的目的。
  但西方的这种观点是基于财产权先在约束的基础上的，在中国能否得到证成值得探讨。社会主义国家不是赋税国家，国家主要的财政收入来源于国家公有财产的收益，公有财产是推定先在的，私有财产在我国只能是作为公有财产的附属而存在。公民能够直接占有的只有消费资料而已（按照马克思的设想按劳分配直接分配的是消费资料，而不是货币，所以不存在收税的问题了），土地和机器等生产资料按照马克思的设想是社会公有的。在社会主义宪法中，我们强调的是权利义务的一致性，义务是和权利同时存在的，不是作为对权利的一种限制角色而存在。宪法第64条虽然和西方纳税义务条款并无二致，但它绝对不是一种单纯义务性的规定，它是为了实现宪法保障的各项公民权利而设定的前提性规定，而不是作为对财产权限制性规定而存在的。在这种义务先定论的模式下，征税权不需要正当性论证了。但随着我国所有制结构的调整，市场经济的逐步形成，国家财政收入对赋税的依赖性越来越强，征税权作为对公民私有财产权的限制的正当性则需要我们进一步的司考了。


二。征税权与纳税人监督权
   按照前述的社会契约论和公共选择理论，人民缴纳税收只是一种契约形式的交换，人民的目的在于得到政府提供的公共物品和公共服务。林达尔等人主张的税收价格论，更是直白的主张，税收是纳税人享有公共物品支付的价格。既然如此，政府只是公共物品的供货方，至于如何安排和使用已经取得的税收收入、税收支出的总规模、支出的项目类别以及支出数额，公共服务的提供数量、质量和内容等问题的决定权，应当属于价格支付人——纳税人。经济学将其称作“消费者主权”，在税收领域，则称为“纳税者主权”
我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民既然享有一切权力，自然包括对税收的监督权。同时，从税可以分为直接税和间接税角度上看社会中的每一个人都是纳税义务的实际担当者，都是纳税人。于是，人民税收监督权就替换成了纳税人税收监督权。纳税人行驶税收监督权的机关是人大，在人民代表大会中，人民有权通过制定税收相关法律，审议监督政府预算等方式监督税收的使用。并通过政府审计机关监督等方式间接的行驶自己的税收监督权。
我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”纳税人还可以通过宪法赋予自己监督性的权利行驶监督权。


三 纳税人诉讼


在司法领域，法律只允许纳税者只能对税收机关的违法征税行为提起诉讼，即纳税者只能对与自己的法律上有直接利害关系的税务机关提起客观诉讼，请求司法救济。但这种保护纳税者权利的诉讼方式是片面的，它只能从消极、事后救济的角度制止违法的税务行为。但按照前述原理，人民不仅对税收的课征有民主管理的权利，而且对税收的支出也享有民主管理的权利，这是人民主权原则的体现，是纳税人主权的表现。所以，纳税者不仅对不法的征税行为有提起诉讼的权利，对国家或地方政府违宪、违法的税金支出行为也享有提出诉讼，并要求给于司法救济的权利。这种诉讼是一种主观诉讼，公益诉讼。
但按照我国现行法律，是不允许与自己无法律上直接利害关系的当事人提出这种主观诉讼的。所以，从部门法角度上讲，应该修改行政诉讼法，扩大行政诉讼法受案范围和当事人主体资格，将公益诉讼纳入。但宪法学的视野就不能局限于此了，我们需要判断能否从宪法基本权利的规定中导出纳税人诉讼制度。宪法本身没有关于诉权的规定，但就公民是否拥有纳税人诉讼权利的宪法正当性，还是有两个地方预留了空间。一是关于财产权的规定，宪法第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。”我们可不可以这样推导，既然公民拥有财产权并受到国家保护，那么国家的征税就是对公民财产权的部分剥夺。固然如前面所述，这个剥夺是合理的，但是谁也不能保证征税权不会被滥用。既然公民面临着超过合理限度的征税的侵犯危险，也就自然拥有救济的权利，因为无救济就无权利。也就是说，宪法关于财产权的规定本身就隐含了公民可以对不正当的征税寻求救济的权利。在现代法治国家，这个救济的实现自然也就落在司法诉讼的肩上。另外，宪法第四十一条规定了“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”如果我们作宽泛的理解，这里应该涵盖了公民对国家机关在征税与用税上的失当行为提起诉讼的可能。

四 诉权的宪法依据

法院对公民财产权的保护是民事、刑事、行政多维度的。司法作用的特质，在于透过法的适用，裁判当事人间有关具体权利、义务的争讼，因此，在判断法院对公民财产权的保护范围的问题上，不仅要看实体法的规定，还要看程序法的规定。程序法的规定，是将宪法的公民诉权规定具体化，也就是说，诉权将宪法和法律所保护的人权转化为实然状态,连接公民争端与国家司法权。

  诉权是经由诉讼方式以实现基本权为核心价值的组织与程序保障请求权。程序权性质的请求权，是基于民主原则和依法治国原则所生的请求权，国家若无这三种程序的给付，就无法满足民主和法治的基本需求，实现对实体权利的保护。但是，程序权和防卫性的基本权利与国家不作为义务不同，后者人民可以依宪法“直接”为排除侵害的主张，给付性基本权即得依宪法对国家为给付的请求，也须先有完整的法规制度，依其所定程序提出请求，因此宪法规定的给付性权利性质上即只可能有“间接”效力，在诉讼法通过前，人民无法依宪法请求国家为一定的民事或行政裁判。

  可以看出，立法对于诉讼制度有广大的裁量权，只要不违反权利保障的原则，在诉讼审级、法院组织、上诉期间及诉讼原则等方面，都属于立法裁量原则。但立法裁量也有个界限，如果诉讼制度不能发挥最低度保障可能性，就属于违法制度保障的意旨。诉权既是权利救济程序，故立法者应遵守“有权利，必有救济”的法理，则立法建构起来的制度，不得掏空诉讼救济制度的本质，而侵害诉讼权的核心，故对诉讼制度的形成，立法裁量权还是有一定的界限的。

  具体到本案而言，法院是以不符合行政诉讼的受案范围为由驳回了原告蒋时林的起诉的。从行政诉讼法来看，蒋时林的诉讼请求的确不符合我国行政诉讼法的受案范围。从宪法视野判断这个问题，我认为涉及一下几个问题，第一，蒋时林有无宪法诉权？我国宪法并没有规定公民有诉权，这种没有规定的救济性的权利应该如何受到保护在宪法解释上存有很大的空间。第二，如果有宪法诉权，立法机关则需要将这种宪法权利客观化，建构具体诉讼法制度，但人大及其常委会的拥有的这种法律裁量权的边界何在？具体来说，人大在制定行政诉讼法时，将蒋时林这种案子排除出受案范围是否侵犯到了宪法赋予公民的诉权？这是一个值得考量的问题。如果人大制定的行政诉讼法的受案范围没有侵犯公民的诉权，即使这种规定从行政诉讼法的角度来看是不合理的，我们也只能指望全国人大修改法律；但如果侵犯了诉权，则行政诉讼法的这种规定是违宪的，应该通过宪法监督机制来纠正。

  那么行政诉讼法的这种规定有没有违反宪法诉权规定呢？应考量“诉讼案件之性质”与“诉讼制度之功能”二大因素，在考虑诉讼案件的种类、性质、诉讼政策目的、诉讼制度的功能、权利的具体内涵等多种因素后才能做出决断。而且，行政诉讼和民事诉讼不同，是有其独特的功能和价值的。行政审判权直接涉及人民以及国家的三权结构，一方面意味着行政权之行使成为司法审查的标的，确立了依法行政原则与权力分立制度下司法权对于行政权间的合法性控制关系，自此方可谓依法治国家真正的完成与确立；另一方面则意谓了人民得借由行政诉讼途径，对抗行政权的行使，人民享有宪法权利保护的保障的权利主体性地位因而确立。在一些问题上，司法权是不能干预行政权的，比如如何妥当的划分司法权与行政 权的分工与制衡关系等问题，或涉及具有高度科学技术性或属人性的判断等因素问题上，由此可见，行政诉讼受案范围的存在是有其必要性的。但行政诉讼法将蒋时林这类案子排除出受案范围是否侵犯了公民宪法诉权，进而侵犯了公民宪法财产权呢？我个人认为没有，这不是一个简简单单的财产权案子，关涉我国根本性的权力配置问题，比如预算的监督权问题，是不能交由法院予以判断的。但若日后，人大意识到公民纳税人诉讼对于预算监督，规范税收支出方面的重要性，对权力配置予以调整，扩大了行政诉讼法受案范围，将纳税人诉讼乃至公民诉讼纳入，可不可以呢？则法院自然可以名正言顺的予以审查了，这也是我们所期盼的。