读《汶川地震灾后恢复重建条例》有感

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首先从这个条例的名称来看，个人认为不是特别合适，法律、法规、规章等规范性文件，其特点之一就是“反复适用性”，作为国务院颁布的行政法规，更应当遵循这个道理。今天汶川发地震了，颁布一个《汶川地震灾后恢复重建条例》，假如这几天的内蒙地震也需要灾后重建，适用什么法规呢，是不是再颁布一个《内蒙地震灾后恢复重建条例》？
  第二就是主体不明确。作为国务院颁布的行政法规，一般而言属于执行性的文件，应当是主体明确的，即便是分工负责的多主体情况下，文件中具体的某一项事务应当是有一个明确的主体的。而本《条例》，总的主体不明确（县级以上人民政府有关部门应当在本级人民政府的统一领导下，按照职责分工，密切配合，采取有效措施，共同做好地震灾后恢复重建工作）不说，包括一些具体的事项，如第二十条规定的“地震灾害调查评估工作”，也未确定主体。这种情况下最容易出现多龙治水，都管都不管。
  第三是操作性不强。如第五十条规定，对学校、医院、体育场馆、博物馆、文化馆、图书馆、影剧院、商尝交通枢纽等人员密集的公共服务设施，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计，增强抗震设防能力。
  是高于当地普通房屋建筑还是高于高层建筑还是高于特殊建筑？是高出多少？由谁来把握？不高又怎么样？均未提及。
  第四是宣示性条款太多，如“国家鼓励公民、法人和其他组织积极参与地震灾后恢复重建工作，支持在地震灾后恢复重建中采用先进的技术、设备和材料。国家接受外国政府和国际组织提供的符合地震灾后恢复重建需要的援助。”这些语言基本与权利义务无关，应属于事实范畴，即使不规定，也应该这么操作。
  第五是存在标准不统一的嫌疑。在第七十四条中规定，在地震灾后恢复重建中，有关地方人民政府及政府有关部门拖欠施工单位工程款，或者明示、暗示设计单位、施工单位违反抗震设防要求和工程建设强制性标准，降低建设工程质量，造成重大安全事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由任免机关或者监察机关按照人事管理权限依法给予降级、撤职直至开除的处分。那么非政府部门的公民、法人有同样的行为该怎么办？
  第六是仍然没有体现防震减灾的要求。第三十四条规定，城镇恢复重建应当充分考虑原有城市、镇总体规划，注重体现原有少数民族建筑风格，合理确定城镇的建设规模和标准，并达到抗震设防要求。把“抗震设防要求”提高到了一个很高的地位，但在具体的规定中却未体现。本条例第一条称“根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》”，在罚则中援引的《建设工程质量管理条例》。而《建设工程质量管理条例》却只规定了，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案，根本无需抗震设防要求的认可。
  
  当然，在这么短的时间内出台《汶川地震灾后恢复重建条例》，充分体现了中央政府的重视程度，字里行间也透露着积极的引导和以人为本的思想，可是法规毕竟是法规，只有执行中必须得到遵守的规则而不是纸上的口号才更加有效。我写这些字的目的，不是为了挑刺而挑刺，只是想引起大家的思考，是不是在立法时要吸取足够的教训？

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除了楼主提到的“反复适用性”问题外，该条例还有一个问题就是时效性问题。地震灾后恢复重建的时间是有限的，在一定时间内恢复重建的任务将会完成，灾区也将步入正常生活轨道，此时该条例在实际上已失去效力。但条例只规定了其生效时间（第八十条　本条例自公布之日起施行），没有规定失效时间或条件。在可预期的有限的时效之内，应到明确条例的失效时间或者相应的失效条件，否则整个立法很不严密。
  其次，条例没有对汶川地震的地域范围也就是条例适用的地域范围进行明确的规定，虽然大家都知道汶川地震涉及的不光是汶川地区，也不光是四川省，还有陕西等地，但是因条例没有明文规定，我们看不出来它到底是否能适用于除四川外的其他省份的灾区。可以预见，相关省份比如陕西会向国务院请示，而国务院有可能又会对灾区范围的确定再下发一个文件，条例的适用性因此而打折扣。
  最后，条例制定的依据是《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国防震减灾法》，比较了一下内容，条例所规定大多在两个法律中有涉及，所以我认为没有必要以行政法规的形式制定出台这样一个时效性有限、针对特定事件而没有反复适用性的条例，大可根据两个法律的规定以国务院规范性文件的形式，比如汶川地震灾后恢复重建规划或方案，对灾后恢复重建事宜进行全面详细的规定，这样的效果会更好。国务院规范性文件对于各级政府以及各政府部门也是有法律效力的，当然关于“法律责任”这一块不宜由规范性文件来设定，但是条例所规定的“法律责任”这一章所涉及的各条都能在已经颁布的相关法律、法规中找到依据，没有必要单独出来重点强调，只要认真执行相关法律、法规即可。因此，以国务院规范性文件的形式来规范地震灾后恢复重建工作是适宜的，它可以避免以行政法规形式进行规范所带来的诸多问题。

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分析的不错