执行罚的审查与强制执行

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法院在非诉执行审查实践中，经常遇到加处罚款或滞纳金是否附带审查并予强制执行的困惑。对该执行罚是否准予强制执行，如何审查，理论与实务界一直存有争议。笔者结合审查实践，试作分析。

《行政处罚法》第五十一条规定行政机关可以采取三项强制措施：（一）每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。另外，对行政相对人不履行行政征收费用的缴纳义务，行政机关通常会通过加处滞纳金的方式促使行政相对人履行义务。因而，具体行政行为被申请强制执行时，相对人往往还负有缴纳加处罚款与滞纳金的义务。行政机关在申请强制执行时，往往同时申请强制执行该执行罚。
一、对加处罚款、滞纳金是否准予强制执行？
1、执行罚，不是非诉执行附带审查的对象
《行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《行政诉讼法司法解释》第八十八条规定：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。
该两条的“具体行政行为”仅指采取执行罚所要促使相对人履行的行政决定，并不含执行罚。从条款中的申请条件可以得出这个结论。相对人必须是“在法定期限内不提起诉讼”，又“不履行”，才可被申请强制执行。此时，法律已经给予相对人救济途径，只是他没有行使，因而在非诉审查中适用“明显违法”的标准是正当的。
而执行罚则不是。执行罚是因法律规定产生的，例如《行政处罚法》的罚款数额的日百分之三，《税收征收管理法》的滞纳金比率等。只要将具体行政行为的数额乘以法定的比率，执行罚的数额就可以计算出来，因此行政机关对收取多少的加处罚款或滞纳金没有另行制作决定书，只是在申请强制执行中附带请求。在行政机关没有对此作出行政决定的情况下，法院不能仅依其申请，就将执行罚作为强制执行的对象。除了数额未必确定外，对该执行罚也应赋予相对人一定的救济渠道或申辩陈述的权利。
因此，法院对加处罚款部分不应附带审查，而应裁定不予执行。“行政机关若要对加处罚款进行收缴，需根据被处罚人不履行行政处罚的事实另行制作行政法律文书。”（郭寒娟：《非诉行政执行中加处罚款和滞纳金问题的解决》，《人民法院报》2007-12-28 ）
2、执行罚，可以申请法院强制执行
虽然执行罚不是非诉执行附带审查的对象。但经过制作成行政法律文书，仍可申请法院强制执行。
《行政诉讼法司法解释》第八十七条规定：法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。
本条并不限于行政处罚或行政征收行为的强制执行，执行罚属于行政强制措施，同样是具体行政行为。只要法律法规未赋予对该强制措施的执行权，法院应当受理。执行罚虽然也对相对人有一定的制裁作用，但不是行政处罚。执行罚并非目的，傅士成在其《行政强制研究》第173页中有详细阐述：执行罚制度和实施执行罚的目的和宗旨，是为了实现义务人履行义务。在义务人原有义务的基础上增科新义务，是实现上述目的和宗旨的手段，并且，所增科的义务还随着义务人拖延履行义务时间的延长而增加。从这个意义上说，执行罚同行下处罚确实存在很大的差别，说执行罚属于行政处罚，或者说就是行政处罚，很难令人信服。但是，执行罚又的确实实在在地为义务人“增设”了义务，与行政处罚 为相对人设定义务有所不同的是设而“不定”。这里的“不定’，不是说增设义务与不增设义务未定，而是说增设义务总量的多少未定，总量的多少还要由义务人拖延履行义务时间的长短来定，但 阶段性的义务还是确定的。既然执行罚是在义务人原有义务的基础上，增设新义务，那么，否定执行罚具有制裁性显然是没有道理的。但执行罚的制裁性及其在一定条件下的增强加大，目的只有一个，促使义务人尽快履行义务。因此，我们可以说，执行罚是一种有制裁性的行政强制执行方式。
从《行政处罚法》第51条的条文看，三项措施的执行主体是不同的：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。三者是并列选择的关系，其中第三项明确为申请法院强制执行。可见，第一项的执行主体并非当然归法院。法律此处也没有规定可直接申请法院强执。法院若需对此强制执行，同样需要依据《行政诉讼法》第66条与《行诉法司法解释》第88条的对“具体行政行为”申请强制执行。
所以，审查实务中，对执行罚一同审查并强制执行，或者对执行罚一概排除不予执行的作法，都不尽科学。应当从非诉执行申请条件的“具体行政行为”及“在法定期限内不提起诉讼”又“不履行”的用词进行理解。
二、如何审查执行罚的决定？
1、加处罚款、缴纳滞纳金的法律依据
依《行政处罚法》第51条的规定，仅有行政罚款到期不缴纳的，才可能加处罚款。其他行政处罚，或者其他行政行为，均不可能加处罚款，否则即为违法，不应予以强制执行。至于滞纳金的缴纳，除《税收征收管理法》外，还有很多法律法规进行了规定。
这里的问题是，哪一层级的规范性文件有权规定加处罚款与缴纳滞纳金？加处罚款不是行政处罚，其设定不适用《行政处罚法》。滞纳金的性质，有学者认为是行政处罚，我认为缴纳滞纳金也非行政处罚。两者均系促使相对人履行义务的行政强制措施。由于《行政强制法》未出台，对此未予规范。我认为，起码是规章以上层级才有设定权。例如，县级政府擅自规定，在期限内未缴纳某一收费义务的，每天加处一定的罚款，即为违法。
2、执行罚的告知与救济
执行罚虽非行政处罚，无需履行《行政处罚法》的程序。但同为侵益行政行为，同样应进行事先告知，这也是《行政强制法》的原则。国务院发布的《罚款决定与罚款收缴相分离实施办法》第七条规定：“行政机关作出罚款决定的行政处罚决定书应当载明代收机构的名称、地址和当事人应当缴纳罚款的数额、期限等，并明确对当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款。”第九条规定：“当事人逾期缴纳罚款，行政处罚决定书明确需要加处罚款的，代收机构应当按照行政处罚决定书加收罚款。”依照此规定，对行政处罚决定中未明确载明逾期不缴纳罚款要加处罚款，而申请法院强制执行中要求执行加处罚款的，法院不予支持。
对于执行罚，是否允许相对人救济权？依行政法理应当赋予救济权。否则，不论原罚款决定有效或无效，也不论执行罚数额是否有误，均可申请法院强制执行，由法院依“明显违法”的标准审查，对相对人极为不利。《行政强制法》对此应作出规定。
3、执行罚数额的计算
行政罚款或征收决定一般都注明缴纳期限，相对人“逾期”不履行的，是否就应开始计算加处罚款？或是申请复议期限与起诉期届满之日，才开始计算加处罚款或滞纳金？两者的区别是，在法定救济期间内未履行是否应加处。依现行法律，相对人在法定的期限内，有权对具体行政行为提出复议或起诉，即使请求救济，也无权不缴纳，只要有不缴纳的事实就应采取执行罚。这是复议或起诉不停止执行的原则。这种规定虽然照顾到行政效率，但有侵害相对人权益的可能。因而为求平衡，《行政复议法》与《行政诉讼法》规定了例外情形，可以中止执行。
问题是，例外情形下，可以中止执行，是否也存在着例外情形可中止计算加处罚款或滞纳金呢？是否不顾任何因素，只在不缴纳就加处呢？显然不是，不可抗力就是一种例外。面对行政罚款或税收征收，很可能是高额的罚款或征收，相对人往往无从判断它们是否合法违法，陷入困境，想交又没有经济实力，不交就加处甚至构成刑事犯罪。在税款征收方面，这类问题非常突出。税务部门核定征收额后，必须缴纳后才取得救济权，而不论该核定的征收额是否畸重。
另外，明摆着无执行权的行政机关，待符合申请强制执行条件后，应当及时申请。若不及时申请，必然造成加处罚款的加大，当然，相对人不缴纳是主要原因。但行政机关是否也有责任？对于怠于申请期间造成的执行罚，是否可以扣除？
《行政处罚法》的加处罚款比率过高，虽然有镇慑作用，但未免负担过重。对于法律意识不高的相对人来说，等到意识过来时，已经为时晚矣，应缴数额已经翻了好几番。加处罚款的上限是否应该考虑呢？
也有的观点认为，《行政处罚法》第51条的加处罚款措施，是一条执行的规则，“只具有执行权机关在行政相对人不履行处罚决定时，有执行权的行政机关在执行过程中采取的一种处罚措施。而不是任何有处罚权的行政机关都可以适用该条款。”依该观点，则只有等到法院发出强制执行通知书了，加处罚款才开始计算。这种观点忽视了具体行政行为的自行执行力。
我的观点，在相对人申请复议或起诉后，应规定例外情形，允许中止执行罚数额的计算。另外，应规定加处的上限计算方法，避免头重脚轻。
4、执行罚是否应以“他人不能代替履行”为前提？
有观点认为，执行罚是指：当义务人不履行法定义务，而该义务又不能为他人代为履行时，行政强制执行机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续的给付义务，以促使其履行义务（应松年教授主编《行政行为法》第552页）。
傅士成认为：这就提出了一个问题，即执行罚是不是只在相对人不履行“他人不能代替履行的义务”时才能适用？换言之，执行罚的适用要不要以相对人不履行“他人不能代替履行的义务”为条件？这需要从执行罚乃至整个行政强制执行存在和实施的目的着手分析。执行罚的目的就是通过为义务人增科义务的方式，增强对相对人的心理压力，促使其履行义务，整个行政强制执行各种执行方式有别，但目标追求是一致的，即实现行政主体实施具体行政行为所预期的状态。无论从理论上分析，还是从实践中考察，增科义务的执行罚对相对人已负担且不履行的义务，不必有他人能不能替代履行的要求，也就是说相对人所负担且不履行的义务，无论是他人可替代的，还是他人不可替代的，都可以以执行罚执行之。由此看来，与代执（履）行以相对人不履行的义务必须是他人可以替代履行的义务不同，执行罚对相对人不履行的义务没有、也不必有是不是可以替代履行的义务的要求。从理论上说，相对人所负担的义务只要是作为义务，就可以以执行罚促其履行（《行政强制研究》第172页）。
我的观点，从《行政处罚法》第51条看，能否替代履行不是执行罚的前提。执行罚一般限于金钱缴纳义务，适用代履行也没有意义。
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（初步观点，欢迎讨论）