［原创首发］北京政府(1912-1927)时期盐税与财政研究综述

                      北京政府(1912-1927)时期盐税与财政研究综述

   盐税自古为国家财政主要收入之一，地位仅次于田赋。清末以至民国北京政府时期，盐税在财政中的地位更进一步上升，成为中央和地方财政的重要支柱。特别是北京政府时期，由于军阀割据，战乱不断，无论中央和地方，财政更形窘迫，盐税几乎成为财政收入中唯一较为可靠而稳定的来源，还是政府筹措内外债务、解决急迫财政危机的重要保障。民初梁启超曾撰文曰：“内政也，外交也，国计也，民生也，殆无不与盐有密切关系，受直接影响。” 而当时一位中国记者曾概括说：“财政为我国生死问题，而盐税为财政生死问题。” 由是可知，盐税对于当时北京政府财政之重要。
   因此，考察和研究这一时期盐税与中央财政和地方财政的关系，并进而研究和探讨近代中国财政管理制度的发展趋向，无疑是研究我国财政经济史的一个重要课题。这不仅有利于推动对于盐业史的全面开展，并推动整个中国盐业史研究向纵深发展，拓展和深化我国财政经济史研究领域，而且对于深化当前我国财政体制改革，理顺中央财政和地方财政的关系，也有一定的借鉴意义。

   由于盐上关国计，下系民生，因而盐业史研究向来备受关注。盐税问题则是盐业史研究中的一项重要内容。对于北京政府时期的盐税问题的研究实际上早在20世纪20年代前后即已开始。整个北京政府时期以至南京政府建立初期，国家财政的困窘及其对于盐税的严重依赖，不能不引起时人对于盐税问题的关注，特别是那些参与政府盐务部门及国家盐政关系比较密切的人，触目时艰，对于盐税之于国家财政的重要性更有深切体会。正是在他们的努力下，与盐税问题有关的一系列盐史论著相继问世。其重要者，如左树珍的《盐法纲要》（1913年），盐务署编《中国盐政沿革史》（1914年），景学钤的《盐政丛刊》（1921年），欧宗祐的《中国盐政小史》（1927年），景学钤的《盐务革命史》，田斌的《中国盐税与盐政》（1929年），将静一的《中国盐政问题》（1936年），曾仰丰的《中国盐政史》（1937年）等。这些论著大都在追述历代盐政管理、盐税制度沿革变迁的基础上，对现时的盐政管理、盐税制度品评得失，指摘利弊。但由于这些论著主要还是着眼于盐政盐法的整理汇编和盐政史方面的综论，对于当时的盐税问题缺乏深入细致的考察和研究。
   20世纪40年代直至新中国成立以后，中国国内的盐业史研究在相当长的时期内陷入沉寂，只有台湾的学者在六七十年代出版了两本论著，一本是何维凝的《中国盐政史》（台湾台湾商务印书馆1966年版），一本是田秋野、周维亮的《中华盐业史》（台湾商务印书馆1979年版），两书都属于盐政、 盐业的通史性著作，对于北京政府时期的盐税问题同样缺乏深入的考察和研究。
   80年代以后，随着中国改革开放的开展和逐步深入，经济史研究愈来愈受到重视并获得蓬勃的发展，盐业史则是其中最活跃、最有成绩的领域之一，研究水平也显著提高，出版和发表一大批颇有分量的学术论著。其中，对于北京政府时期盐税问题的研究，虽然没有专门的学术著作问世，但已出版的有关民国盐史著作都将之作为重要内容，给予了较为充分的论述。如丁长清主编的《民国盐务史稿》（人民出版社1990年9月），丁长清、唐仁粤主编的《中国盐业史--近现代编》（人民出版社1997年）等。同时，也出现了一些专门论述该问题或与之紧密相关的文章。其研究内容大致集中在以下几个方面：
   一、盐务稽核所的性质和历史作用
   鲁西奇在《民国时期盐务机构的演变》一文中，认为盐务稽核所本身是帝国主义侵夺中国盐政主权的产物。指出北京政府时期的盐务机构的主要特点是二元制：由稽核所主管盐务税收稽核，盐务署主管盐务行政事务。盐务稽核所由洋员主持，采用西方资本主义国家的人事制度较之于弊习相沿的旧盐务行政权是一种进步，对于扫除盐务积弊，推行改革，颇见成效。但这种分立制度造成事权不一，责任不专的弊端，民国初年由稽核所领导推行的盐务改革，终未能完全贯彻 。丁长清在《盐务稽核所始末》一文中也认为盐务稽核所是“善后大借款”的产物，列强控制中国盐政、干涉中国财政、掠夺中国人民的盐务机关。并系统考察盐务稽核所的沿革变迁、组织系统、人事制度、主要职能和活动，特别是策动参与了民初的盐务改革 。另外，如刘佛丁的《论中国盐务管理的近代化》，载《南开经济研究》1991年第4期），张莹的《民国时期盐务机构述略》（载《民国档案》2000年第2期），李德成的《北洋政府时期的盐务管理》（载《江西师范大学学报》2001年第2期）等文章都论及了这一问题。但既有研究都停留在中央 “稽核总所” 的层面上，对各地稽核机关的组织、活动及其与当地政府的关系等，缺乏系统、深入的考察和研究。
   二、民初盐税改革与盐务管理的近代化
   这是既有研究中最为关注的一个课题。王仲认为：袁世凯统治时期进行的“盐务改革”，并不要对盐务作根本性的变革，而只是把改革盐务当成是加重盐税、增加财政收入的一条重要门路。其“改革”结果，盐务中固有的积弊未能袪除，新的弊窦又丛生。虽然“改革”在增加税收方面取得了预期效果，但它的绝大部分被用作偿付以盐税担保的贷赔各款本息，袁世凯政府只是从中分沽一些余沥。从这次所谓的“改革”中获利最大的是帝国主义。它不仅获得了巨额利润，而且还通过监督盐务进一步控制了中国财政经济命脉 。丁长清等认为：北京政府初期的盐税改革是在当时特殊历史条件下产生的具有复杂的多重特征的历史事物。改革一方面使帝国主义列强进一步控制了中国盐政，另一方面又打击了封建垄断盐商势力；外国银行团和北京政府进行盐税改革的主观动机是为自身利益，但改革腐败的积弊旧习，建立较开明的盐税征榷管理制度，在客观上也适应了当时中国社会经济发展的需要。在中国盐政史上，这次盐税改革的规模之大，范围之广，影响之深也是少有的，它与盐远销制度的改革一起，成为我因盐务近代化的开端，具有一定的进步意义 。刘佛丁则在《论中国盐务管理近代化》一文中指出，中国盐务管理的近代化，在1913年稽核所成立后，.一度取得较为显著的进展。但这些变革是在有损于中国主权的被动形式下进行的。它还受到整个国家政治和社会近代化进程的制约。盐业系统内部保守势力异常顽固也使改革面对着比其它行业更大的阻力。在内部和外部条件没有根本变化以前，中国盐业的近代化是不可能彻底实现的 。这种观点也为学术界所认同，此后发表的一些相关论著基本上都与上述观点大同小异 。
   三、盐税在国家财政中的地位
   关于盐税在中央财政中的地位，陈争平通过对清末民初国家财政收入中各大税收的比较，指出民国初年盐税在国家财政中已上升为第一大税收，几乎成为各大税收中唯一较可靠的财源 。张殿清则在《北京国民政府中央财政收入中的盐税》和《盐税与北京国民政府中央财政支出》两文中，通过对北京国民政府中央财政中盐税收入和支出活动的系统考察，指出在收入方面，盐税对于中央财政的重要性远远大于历代王朝，它不仅是中央财政收入的两大支柱之一，还是中央政府能够真正控制的唯一大宗收入来源，用来筹措债务收入的重要担保；在支出方面，盐税不但是中央军、政等开支的最重要来源，还是偿还债务的重要保障 。丁长清主编的《民国盐务史稿》，丁长清、唐仁粤主编的《中国盐业史--近现代编》等论著中也得出了相同结论。上述研究虽然对盐税在中央财政中的重要性地位给予了充分肯定，但对不同盐区盐税在中央财政中的地位及其流变缺乏深入系统的考察。
   关于盐税在地方财政中的地位问题，据我个人查阅搜索，既有研究中则很少加以系统论述。不过，值得一提的是，贾士毅的《民国财政史》（1916年）和《民国续财政史》（1934年）。该书共六编（总论、岁入、岁出、国债、泉币），综论清末至30年初的财政沿革、财政方针变迁，分列、详述民国中央和地方收支状况，虽然没有就盐税在地方财政中的地位展开系统的论述，但对于我们了解和考察该问题不无裨益。
   四、关于中央和地方对盐税的争夺
   华中师范大学的刘妍慧在其硕士学位论文《民初盐政改革与政局》一文中，对“二次革命”前后中央与地方各省围绕盐税归属问题的展开的博弈进行了分析考察，认为在对抗中，北方各省反对盐税收归中央主要是为了争得更多财政权益，南方各省更多是从南北对立中反对袁世凯统治的政治目的出发，由于“二次革命”的失败，对抗的结果以中央的最终获胜而告终 。丁长清、唐仁粤等认为，列强各国、北京政府和地方军阀之间，在盐税的分割割问题上一开始即存在着严重的矛盾和斗争，特别是到了北洋军阀统治后期，各省扣留盐税几乎成了普遍的现象。帝国主义都欲中国培植自己的军阀割据势力，作为他们侵略扩张的工具。因此在各省截留盐税不直接损害其债款利益时，一般都采取默许的态度，双方甚至达成协议，允许一部分盐款拨作地方政府经费 。张殿清在《北京国民政府时期地方截留中央盐税浅析》一文中系统分析了地方截留中央盐税的原因、分期和影响，认为盐税能否上缴中央,与中央控制全国的能力密切相联,当中央控制全国能力强时,地方政府不敢截留中央税款,反之,盐税就成为地方实力派抢夺的目标 。
   以上是中国国内学术界对于民国北京政府时期盐税问题的研究概貌。
   国外对中国盐史的研究以日本学者的研究为最著。但他们的研究大多关注的明清时期最晚至清末的中国盐业。另外，美国学者S.A.M.Adshead的《中国盐务管理的近代化：1900一1920》(哈佛大学出版社，1970年出版)是一部研究中国近代盐务史的力作。该书对1900－1920年间中国盐政的现代化，特别是1913年丁恩担任盐务稽核总所会办后，实行的盐务改革及其成果，有精辟的分析，不过，该书在掌握、运用史料方面存在着诸多不足，许多不可或缺的重要资料，如《中国盐政实录》、《民国经世文编》等均未引用，使该书在论述上难免有欠深入。
   通过以上学术史的回顾，我们可以发见，在对北京政府时期的盐税问题的研究上，既有研究还存在着某些局限，就个人所见，主要集中于以下几个方面。
   第一，既有研究多从整体的角度论述盐税在国家财政收入中的重要地位，综合的通论性研究较多，对不同盐区的特殊性及其盐税在国家财政收入中的不同地位、变化则缺乏系统的比较和考察研究。同时，对于盐税征收的效益问题，既有研究中有的虽然从全局的角度进行了考察，但缺乏一个全面、系统的分析，对不同盐区的具体情况也很少涉及。
   第二，既有研究大都集中于盐税对于中央财政的重要性，论述中央财政对于盐税的依赖，较少关注和考察各盐区盐税在地方财政收支中的重要地位。间或有之，也仅仅是泛泛而论，或浅尝辄止。这在研究还相对薄弱的长芦盐业史研究中表现尤甚。国家财政包括中央财政和地方财政，二者既矛盾又统一，上述研究现状无疑不利于对这一时期盐税在整个国家财政收入中的地位做出全面而正确的认识和评价。
   第三，对盐税制度变革与近代化的关系问题上，既有研究往往视野不够开阔，就盐论盐，仅仅局限于论述中国盐务管理的近代化，没有将盐税制度变革置于整个中国财政经济制度变迁的大背景中来考察，特别是没有与当时建立国地财政划分制度的努力联系起来。这就使研究无法揭示隐藏在盐税背后的更深层次的含义。
   第四，研究方法主要还是重于历史学范式内的分析与论述，在结合运用财政学、统计学等学科的理论和方法进行综合研究上还有所不足，从而难免使研究在深度上有所欠缺。

参考文献：
1、梁启超：《盐政杂志序》，《盐政杂志》1912年第1期。
2、贾士毅：《民国财政经济今昔观》，（台）正中书局1970年版，第127页。
3、鲁西奇：《民国时期盐务机构的演变》，《盐业史研究》1991年第1期。
4、丁长清：《盐务稽核所始末》，《近代史研究》1994年第2期。
5、王仲：《袁世凯时期的盐务和“盐务改革”》，《近代史研究》1987年第4期。
6、丁长清主编：《民国盐务史稿》，人民出版社1990年9月版。
7、刘佛丁：《论中国盐务管理的近代化》，载《南开经济研究》1991年第4期。
8、参见陈争平：《民国初年的盐务改革》，载《中国经济史研究》1994年增刊；刘洪升：《民国初期的盐政改革对盐务近代化的影响》，《 河北学刊》1996年第5期。刘经华：《民初盐改革与近代化问题论析》，载《江汉论坛》1997年第5期；刘经华：《论洋会办丁恩在民国初期的盐务改革》，《夏门大学学报》1997年第1期；刘洪升：《北洋初期的盐务改革与中国盐务近代化的开端》，载《历史教学》2005年第9期。
9、陈争平：《民国初年的盐务改革》，载《中国经济史研究》1994年增刊。
10、张殿清：《北京国民政府中央财政收入中的盐税》，载《历史教学》2006年第2期；张殿清、郑朝红：《盐税与北京国民政府中央财政支出》，载《河北大学学报》2007年第3期。
11、刘研慧：《民初盐政改革与政局》，2007年5月。
12、丁长清、唐仁粤主编：《中国盐业史--近现代编》，人民出版社1997年版，第86页。
13、张殿清：《北京国民政府时期地方截留中央盐税浅析》，载《河北大学学报》2005年第1期。