30年承包无限顺延下的农地矛盾

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想起一部电影中的台词：人没有土地就毫无价值。

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30年承包无限顺延下的农地矛盾
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发表日期：2007年11月21日  出处：《南风窗》杂志  作者：本刊记者 郭凯 发自湖北、广东   【编辑录入：李豫】



2004到2006年进行的完善土地二轮延包已经过去一年多了。但是在羿树林这里，一些细节仍然历历在目。

羿树林是湖北省监利县柘木乡聂河村村支书，在村里前后做了30多年的村干部。去年因为聂河村在完善土地二轮延包、确权发放农业部统一定制的土地承包权证时，调整了村民的承包地，和《土地承包法》及国务院文件《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》[ 国办发明电〔2004〕21号]规定有出入，湖北省副省长刘友凡带队的省政府工作组就来到了聂河村。

但没想到的是，聂河村的调整，同样合法、合规。







30年“无限顺延”下的新矛盾

刘友凡副省长开始主要在倾听，但是省府办公厅的一位同志没说几句话就几乎和羿树林吵了起来。那位同志说，聂河村你们调田不合乎政策，不能那样搞。羿树林回过去，说那是你们在机关办公室里写的政策，要是你到我村里来，照你的政策，你当村长就搞不了。

后来羿树林拿出村里村民代表大会、党员代表大会的讨论发言记录，拿出了法律——在《土地管理法》中，有农村村委会通过一定民主程序可以进行部分土地调整的规定。   

而且，在国家实行农村集体所有制、多年坚持“大稳定，小调整”的政策下，是聂河村的村民找羿树林，要他调整土地。在实行完善二轮延包前，因为人口的变化，村民之间的承包土地出现了不均。

湖北宜昌夷陵黄花乡财政所陈拥军解释，农村土地承包开始于70年代末、80年代初期，国家长期实行统(集体所有)分(个体承包)结合的双层经营体制，作为一项福利型的承包方式，长期稳定。

第一轮15年承包合同到期后，很多地区于1998年签订了第二轮承包合同，也叫二轮延包。尽管没有按实际人口分配土地，但依照当时的政策还可以小调整。而2003年《农村土地承包法》颁布以后，小调整也基本行不通了。

但是，自上世纪80年代初期搞责任制以来，20多年过去了，家庭人口均发生了较大变化，陈拥军所了解的大多数地区，此后一直没有调整过土地，人地矛盾十分突出。

而如果30年承包合同无限顺延，围绕土地的矛盾，将开始成为很难调和的社会矛盾。

在夷陵区黄花乡，2006年农业人口35531人，承包土地38952.8亩，人均承包土地1.09亩，这其中人均承包土地面积低于0.5亩的农户占25%，而人均承包土地面积超过2亩的占11.8%。

这种矛盾，造成许多原来人口多的家庭现在可以将种不了的土地出租获取收益，而许多家庭原来人口少，后来娶妻生子，却没有口粮田。于是农村出现了许多农民没有地种，为了维持生计，而不得不出门打工或租地耕种。

夷陵区黄花乡军田坝村村民告诉记者，在完善土地二轮延包时，他们没有调田，但现在，农民租种别人土地的地租每亩达到了500元以上，在种植经济作物、人地矛盾最紧张的地区，最高的地租有800元一年。

而在聂河村所在的监利县南部地区，因为相对做过小调整，目前租种别人承包地的平均地租大概在100到150元，人地矛盾没有夷陵尖锐。

据介绍，1998年第一轮15年土地承包合同到期后，夷陵大多数地方采取顺延的办法。而多年没有调整、矛盾早些时候没有暴露，或者没有矛盾的原因，主要在于在税费改革之前，土地种植负担重，农民大量弃田抛荒，而为了完成向上级、中央缴纳税费，很多基层组织村、组干部、技术骨干大面积种植被外出农民撂荒的土地。

完善土地二轮延包时，由于税费改革、国家对粮食补贴、农产品价格回升、等待今后被征地补偿、担心土地承包经营权一次性确权后再没机会等等因素，抛荒农民大批回乡要地。按照国务院的政策，大多数的地区都做了各种协调工作，把土地归还回乡要地的农民，有的有机动地的村重新给他们分配承包地，并且按照政策要求，分完了村集体的机动地或者叫做备留地。

而完善土地二轮延包期间，相当多的省份都遇到了类似的问题。四川、江西、江苏等省份都有回乡农民或者人多地少家庭的农民，向村级组织要土地。

根据江苏南京市委农工办陈恒斌等的调查，在南京周边的农村，因为人多地少，农户与村里产生纠纷，当前很难调节。二轮土地承包时，南京不少地方在坚持“大稳定”的前提下，根据村民的要求，对人地矛盾比较突出、地块过于零散的地块，适当进行了调整，但是，也有少部分地方顺延一轮土地承包的基数，20多年来一直没有进行调整。当人多地少的农户找村里要耕地时，人少地多的农户不愿退耕地，矛盾比较突出。

像南京栖霞区八卦洲外沙村3组农民赵必峰，二轮土地承包时，他家共有4口人，承包5亩地，现在两个儿子都已结婚生育，人口增至8人，还是原来的5亩承包地。他多次找村里要土地，而村里又没有机动土地可以调剂。

而同村7组农民刘深山，二轮土地承包时，全家6口人，共有11亩承包地，4个女儿先后出嫁，现在两人种了11亩土地，以前他多次找村里要求退出土地，没有退掉，但现在村里想把土地调剂出来，他又不给。

这样的类似情况，在外沙村涉及53％的农户，即超过一半的村民家庭。

而全国到底是从前调整过土地、目前人地不均矛盾小的地区多，还是长时间没有调整过土地、因为人口变化人地不均矛盾大的地区多？

据华中师范大学农村问题研究中心和国务院发展研究中心分别对湖北、河南、安徽、山东、内蒙、四川、江西等7个省（区）86个村和其他地区78个村子的调查结果，基本上可以估计，在全国，自从开展农村土地家庭联产承包责任制以来，做过小调整和没做过小调整的农村地区大概各占一半。也意味着，在2003年《农村土地承包法》颁布和国务院2004年文件截断“小调整”时，大概有一半的中国农村存在着不同程度的人地不均矛盾。

而根据目前的“无限期顺延”、推动《物权法》等方面的政策动向，如果没有其他政策配套调整，这样相当范围的人地矛盾，将被延续、巩固。



“绕不开”的深层问题

稳定农村土地承包制、截停小调整、推动土地物权的政策转变，实际上同样考虑到了近年来出现的一些不同种类的土地矛盾，包括农地被征用时的农民集体产权被剥夺，以及土地被征用或者一些地区根据村民民主程序调整土地时，一些农村妇女受到的不公正对待，还有农村产权不稳定、影响对农业的投资等等问题。

但是，经过更全面的调查、对各个相关制度系统梳理后，就会发现，上述种种矛盾的核心，并不在于农村土地产权是集体所有或者个人所有的基本制度，也更不尽在于过去长期实行的、有平均倾向的“大稳定、小调整”的具体实施政策。

由于经济发展对建设用地的需要、区域城市化的发展，中国农村土地在一个相当长的阶段，处在随意被政府征用、农民没有议价权的体制困境下。但是，经过有关调查研究，这一农地权益的困境, 本质上在于中央政府把由各级政府代为行使的“国家征用权”设置为至高无上的权力，无视农村集体的土地所有权利。

而根据广东省国土资源厅的有关调查，在广东省2005年开始在部分地区试行了“农村集体建设用地流转制度”改革之后，政府退出农村土地和用地单位的直接交易，不再通过行使国家征用的强制权力转变土地性质，更多地从事监督交易公平的服务、交易标准的设置等工作，结果，广东曾经一度十分尖锐的土地矛盾得到了史所未有的有效缓解，因土地矛盾上访的案例年度同比下降了60%多。

当各级政府代为行使的土地“国家征用权”受到约束，无论农地产权是集体所有，还是农民个人所有，和农地相关的农民权益都得到了保障。而且在现今的广东，还出现了农民土地产权高于其它一切权利的新情况。

而关于农村妇女的土地权益在农地被征用、或者农村村委会行使2/3或者简单多数意见的民主程序时被侵犯的问题，有关部门的调查，仍然有不全面的地方。

比如，对浙江龙游的妇女、尤其是离婚后妇女的土地权益问题，单一归结为《村民委员会组织法》的程序漏洞，是有失偏颇的。在江西省吉安县，就有同样的离婚农妇土地被征用后，但其合法受补偿权益因传统农村陋习“外地媳妇离了婚，就不是村里的人”的影响 ，没有得到落实，但这名杜姓农妇选择通过法院诉讼，最终拿回了自己的合法权益。

任何法规、政策都有不被正确执行的时候，但是只要社会配套的法律监督、救助体系运行正常，就能够缓解问题；而更重要的一个方面，《村民委员会组织法》作为政治权利组织方式的国家组织法体系内的一部法律，它的严肃性、公正性、一贯性要受到尊重，而且，让农村村民有自己决定自己事情的法律程序，是根本性的制度设置，如果要从法理层级上比较，这一组织法的法律效力应该高于经济制度法律。

农村妇女在土地权益问题上的困境，根本上源于保留了落后生产方式、从而保留了封建式乡约的农村里，女性地位没有得到应有的改善。而国家在农村老龄人口社保供给的缺位、教育成本的高企等，都是制约中国农村女性不能通过张扬智力而提高群体地位的制度障碍。

而在农村产业化投资方面，当农村土地被严重抛荒，很多地方的集体大面积转包土地，通过长期转包合同经营，初具产业化模型的农庄曾经一度繁荣，但由于集体和农民个人之间的土地产权权责关系没有搞清楚，撂荒时代的农庄最终成为沙滩上的大厦。当土地重新成为香饽饽，大批离乡农民回乡要地，多数大规模耕种撂荒地的承包人都归还了土地，受到了多少不一的损失。

相比较上述种种问题，当前的人地不均、靠国家变相分配的“多占”土地而成为新“地主”的收租农民与因国家分配土地不足、交租种田的新“佃农”之间的矛盾，才是直接和基本的土地产权分配制度、具体的农地管理政策互为因果的。

国务院的有关文件称，对于因为村集体没有土地调整、而又存在农民没有承包土地，或者因为人口变化、灾害等原因承包地面积不足时，要通过土地流转解决问题。

但是，以宜昌夷陵黄花乡的农地流转中心为例，因其为想出租土地的农民、想租种土地的农民提供的中介服务，一度被树立为湖北省乃至全国的农村土地经济管理典范。但是，在本质上，黄花乡土地流转服务中心解决的也只是无地、少地农民的就业、外出务工农民的土地免于抛荒、被分小了的土地能重新集中经营等等具体经济问题，但对于深层次的、从土地集体产权到私有产权过渡过程中，不同农民的政治经济权利分配不公正矛盾，黄花乡的土地流转工作是解决不了的。

所以，土地流转，只是在一定程度上、在一定时间内，缓解、延迟了矛盾的集中爆发。

根据华中师范大学农村问题研究中心项继权、罗峰等对若干省份农民的抽样调查，当下有38%的农民认为土地调整是应该的，有47%的农民认为应该小调整，只有13%的农民认为不应调整土地。而农民认为可以调整土地的理由主要是“不调整会出现有的家庭人多地少，有的家庭人少地多，不公平(33%)”，“国家政策认为可以大稳定、小调整(23%)”，“土地是集体的，应该人人都有份(21%)”，“土地是重要的生活来源，没有土地的人，生活没有保障(20%)”。

这样的调查结果，已经显示了，追求起点平均的思想，经过多年的集体所有制的巩固，依然代表了农民群体心理。



如果耕地土地也“入股”

台湾地区“中国地政研究所”研究员、台湾中国文化大学建筑系教授林元认为，比较大陆地区的土地改革，台湾有很多地方的经验可以被借鉴，比如先耕者有其田，当出现新的不均时，再通过对不同土地实行差别赋税，解决公平。

但是台湾地区的教训，更值得我们吸取。其中，最明显的就是在经济发展中，地主和买到土地的农民(新地主)赚太多。像台北市敦化南路附近的地价1953年一坪(相当于3.3平方米)不到二三万元新台币，现在则已达到二三百万元。房地价的不断上涨，对社会中下层很不公平。台湾曾经根据地价涨幅，设土地增值税为20%~80%不等。但是由于地主的影响力越来越大，土地增值税近来调为20%~40%。

在一些发达地区，类似的准现象已经出现，农民包租公、包租婆遍生。比如，南方某市的某城中村，由于农民土地产权的高度彰显、媒体舆论监督、政府开明化等原因，本来需要农民集体作妥协的公共排污建设工程，因该村不满意补偿标准，多年行不通。尽管该市在治理河流污染方面取得很大进展，但该城中村的治污却一直无法有效完成。

梳理中国的历次土地改革，从事土地制度研究的人士认为，理论上，如果说中国的联产承包制一定要走向无限顺延，那么1978至1980年第一次分配土地到户时就应实行这样的政策，国家不再承担在产权上保障农民之间公平对等的责任。但考虑到当时的情况，确实很难有这样的决策水平。而1997、1998 年二次签订承包合同时，又错过了一次机会。但这两次都不是问题，因为并没有私有化的倾向。

但是在2004年到2006年的完善二轮土地延包中，很多人看出了土地政策的新变化，但政策却不允许调整土地、以实现产权过渡时的公平，而是重复了过去国企改革的旧问题。如果当时做了普遍调整，现在走向无限顺延的问题会少很多。

现在面临的局面是，在很多地区，重新调整一次，已经调不动了。所以，想通过变更2004~2006年的承包经营合同、追求公平的方式，很难行得通。

但是，问题依然要解决，并且，也必然有解决的方法。

根据有关调查，目前看来，有可能具备可行性、又能化解深层次的政治经济矛盾、能与30年承包合同无限顺延制度相衔接的，有两种方法。而这两种方法，都来自基层实践的启发。

第一种是坚持所有权与经营权分离，在不伤害30年经营合同的前提下，参考城市化过程中、农民集体入股、以股权方式享有建设用地所有权收益的创新，如在广东、重庆等地的创新，对农村耕地，也实行集体所有权的股份制改造。并且，这个“集体”是村民小组，而不是自然村或者行政村。

在现在的农村，只有村民小组才是熟人社会式的团体，而以熟人社会成员入股的方式，经营权和股权都可以流转，但是股权要流转，集体其他股东就有优先权、优价权收回。在操作上，就是补签村民小组土地股权合同。

这样的股权集体不能太大，也不能太小，太小没有规模，在经济上和政治上都弱，而相比较私有到个人，其实这是对农民更大的保护。这样，就把经验证明目前为止最好的企业产权模式、现代股份制度，在顾及公平的前提下，引入农村集体和农业经营，那么以后的村民小组，就会在经济上以农庄式的现代农业企业的方式生存。农庄农民在政治上，也成为对彼此相关的权利义务人，并且作为集合性经济个体和自治性政治个体，村民小组再和他们之外更大的经济、政治集体发生关系 。

第二种就是直接把30年经营权无限顺延，进而转变为所有权。这样的过程，就要对不同的土地占有、不同的土地资源收取不同的税负，进行事后调节和转移支付。这也是台湾地区在后期的土地改革经验。

目前最直接的，像湖北监利县汴河镇兴旺村支书王继强说的，因为现在土地不公，最起码，他们计划今后在公共事业工程费用承担上，不再以户为单位计算，而是要以土地数计算。多占地的人家，就要多交钱。宜昌夷陵黄花乡的陈拥军称，如果兴旺村的这个设计能推广，会很大程度缓解现在的人地不均矛盾。

而究竟哪个方法更适合操作，或者还有更好的其他方法，都要求中央决策部门用科学的全国范围内采样调查方法，从量上找到一个目前人地不均的矛盾局面的判断，和归纳农民对土地调整的态度，从而在质上，对不同的方法予以取舍。而如果还有起点公平的机会，国家就不应该放弃它。因为事后的调整均衡，未必更简单。台湾地区的教训，就是参考。

而目前80年代后出生的新生代农民工的“两栖状态”，也对30年土地承包无限顺延的配套调整政策提出时间上的要求。

80年代生的农民，在社会群体上，就是在农村没有承包地、但是在城市也没有根的两栖人。根据华中师范大学农村问题研究中心张志胜对安徽农民新生代农民工的调研，发现他们依然没有摆脱只是城市“过客”的命运。

根据简单估计，全国大约有超过80%的农民工在发达地区打工，20%左右在就近的小城市、县城。但是，社保、医保、户口以及单纯生活在发达地区所需要的高成本，像住房，都意味着80后的这一代农民工仍然要回到乡村，因为中国城市地区的政府公共管理改革、城乡统筹的公共服务建设，根据相关部门估计，还要一个10年。

而10后，80后的农民工就要40岁了。如果说他们中的还有相当一部分人要回到农村，为避免回流成为规模，激化土地矛盾，就要求政府加快城市的公共管理改革，包括户籍、教育福利分配等等。

所以，综合考量, 《物权法》对农地所有权的进一步解释，需要慎之又慎，缓慢推出。因为，只有在科学的、全局性的量化指标支持下，才能选择在什么条件下让承包权无限顺延、走入新的制度，或者在集体所有制上，进行股权入地权的创新。