人民调解协议——排纷息讼的利器

来风

2004年2月6日，16岁的少女何某与陈某发生两性关系后怀孕。2004年8月23日，村调解委员会召集双方调解达成协议，约定何某引产造成的损失由陈某承担70%，另由陈某支付400元精神损失费给何某。后陈某反悔不履行义务。何某遂向田林县人民法院起诉，要求陈某赔偿医疗费、误工费等损失。
法院审理后认为：双方达成的调解协议符合有关法律规定，是有效的协议，具有民事合同性质，陈某应按照协议的规定履行自己的义务。遂判决陈某支付给何某医疗费等损失的70%及精神抚慰金400元（载于《法治快报》2005年3月11日第6版）。

    一、人民调解是一种很好的解决社会矛盾纠纷的机制

   据统计，1989年至2002年，全国人民调解委员会共调解各种矛盾纠纷8000多万件，防止矛盾纠纷转化为刑事案件70多万件，阻止群体性械斗40多万件。人民调解工作，有利于建立良好的社会秩序、生活秩序和工作秩序，促进安定团结，经济发展，社会进步，对加强群众自治和社会主义民主法制建设起到了重要的作用。

    二、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》出台的有关情况

    随着改革开放的日益深化和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成份、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益冲突和摩擦将会不断出现，社会矛盾会更加复杂，各种矛盾纠纷会更加增多，消除各种不稳定因素，维护社会稳定，就显得更加重要。但是，人民调解工作还有一些不能完全适应形势发展需要的地方。一段时期以来，调解纠纷的数量呈逐年下降的趋势，与全国法院一审民事案件受理数的比例已从80年代初的17：1，降到2001年的1。7：1左右。出现这一原因是多方面的，但是调解协议缺乏法律效力，当事人可以随意反悔而不承担任何法律责任，是制约人民调解工作的重要因素。因为，我国法律对人民调解协议的性质和效力没有作出明确的规定，致使当事人认为达成的调解协议可以不算数；同时，也使我们一些基层人民法院尤其是人民法庭认为调解协议不算数。在审判实践中的具体表现是：当事人一方以对方当事人违反人民调解协议起诉的，有的法院不予受理；当事人一方请求人民法院变更或者撤销人民调解协议的，或者请求确认人民调解协议效力的，有的法院也不受理；一方当事人反悔，而另一方起诉到人民法院，人民法院不认可调解协议的效力，而是根据原来发生的纠纷进行判决。就有可能造成这样的后果：一方面挫伤了调解人员的工作积极性，人民调解委员会的作用不能得到充分发挥，无助于公民“诚信”意识的培养和良好的社会风气的形成，不利于社会稳定长效机制的形成；另一方面，人民法院处于解决社会矛盾纠纷的第一线，不利于及时化解矛盾纠纷，不利于社会的稳定和经济的发展。
    要改变这种状态，一个很重要的方面就是依法明确人民调解协议的效力。为此，最高人民法院在调查研究的基础上，根据有关法律规定，参考了联合国国际贸易法委员会起草的《国际商事调解示范法草案》、《国际商事调解示范法草案实施指南》中的有关规定，借鉴了英国、挪威、瑞典等国家的成功经验，先是召开专家研讨会，然后又召开五次会议，先后听取了全国二十多个省级人民法院、有关中级和基层人民法院及有关司法厅（局）的意见，九易其稿，于2002年9月5日最高人民法院第1240次会议讨论通过，于2002年11月1日颁布施行了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，明确规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”并且规定，当事人就调解协议争议向人民法院起诉的，人民法院应当受理。

   三、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》颁布实施，在人民调解法律制度的发展史上具有里程碑性质的重要意义。

   将符合条件的人民调解协议认定为具有民事合同性质，并且规定对这类案件应当受理，为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供了依据。依照司法解释的规定，当事人就调解协议争议起诉的，人民法院不再拥有是否受理的决定权，而是“应当受理”；并且是就调解协议是否合法有效进行确认：或者维持，或者撤销，或者变更，或者宣告无效。从而避免了一些已经达成调解协议的矛盾纠纷，一方当事人反悔后，另一方当事人起诉而法院不予受理的情况出现；避免了这些人民法院不受理的矛盾纠纷，因调解委员会和其他部门不再调处，或者再次调处达成协议后再次反悔，矛盾纠纷数年、十多年甚至更长时间都得不到解决。司法解释还规定，对调解协议争议提起的诉讼，人民法院依法确认其是否合法有效，而不是就原纠纷进行判决，不但节省了当事人的时间和金钱，也提高了人民法院的审判效率，对于正确实践民事审判公正与效率的世纪主题，保证法院公正审理这类案件，具有十分积极的意义。
   将符合条件的人民调解协议认定为具有民事合同性质，并且规定对这类案件应当受理，将建立一种人民调解和法院诉讼协调发展的良性矛盾纠纷解决机制。就治理国家而来说，应该建立一个国家的社会矛盾纠纷解决机制，包括当事人和解、人民调解、行政调解、仲裁、法院诉讼等等，但是，法院诉讼应该是矛盾纠纷解决机制的“最后一道防线”。也就是说，应该让其他矛盾纠纷解决机制解决大部分矛盾纠纷，只有在其他渠道不能解决的时候，才能借助于国家的强制力来解决。将符合条件的人民调解协议认定为具有民事合同性质，具有法律效力，体现了国家对人民调解工作的高度重视，充分调动了广大调解人员的工作热情和主观能动性，使大量的矛盾得到化解，纷争得到消除，同时促使当事人提高执法守法意识，信守承诺，互相尊重，自觉履行协议，从而大幅度地减少人民法院受理这些矛盾纠纷的数量；对少数经过人民调解委员会调解达成协议后一方反悔的矛盾纠纷，当事人起诉后由人民法院依法裁决，使矛盾纠纷最终得到依法解决。这样，有助于进一步做好人民调解工作，将大量矛盾纠纷化解在第一线，防止矛盾纠纷激化，促使人民调解和诉讼调解协调发展，有利于国家的长治久安，是利国利民的大好事。