城市功能的优化与提升

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我国“十一五”规划要求以科学发展观为指导，进一步优化城市功能，促进城市经济走上科学、协调、可持续发展的轨道，标志着城市发展将迈入新阶段，城市建设与发展正站在一个更高的发展起点上，科学、协调、可持续发展的要求更高、责任更重。就如何贯彻科学发展观，促进城市功能的优化与提升，我们认为以科学发展观指导城市功能优化与提升的实践，必须面向长远，集思广益，形成共识，做出一些积极的探索和尝试。
　　一、进一步实现城市功能转型，奠定城市科学、协调、可持续发展的基础
　　我国城市和城市经济发展在现代化进程中发挥了重要作用，城市和城市经济已成为支撑我国现代化发展的主要力量，也是我国改革开放以来发展成就最为突出的领域：城市数量、城市规模、城市人口数量、城市经济总量、城市化比重以及城市的现代化水平，都实现了历史性跨越。然而，目前我国城市和城市经济的发展还出现了一些不和谐的问题，特别是城市和城市经济还远未发挥出所期望的带动功能。一是一些城市尤其是中小城市功能相对单一，功能结构不合理。许多中小城市功能集中在直接创造经济价值的工业生产制造上，同时各项一般功能之间的比例搭配不合理，无法发挥协同效应。城市功能是由政治功能、经济功能、文化功能和社会功能等诸多方面联接而成的系统，各种功能之间相互联系、互相促进。许多中小城市只是发挥工业生产中心的功能，把经济增长作为城市发展的唯一和首要目标，没有从城市功能角度考虑城市的发展和建设。同时，许多中小城市不重视、甚至忽略其它功能的建设，各项功能间没有形成合理的比例关系，以为一项功能提升了，其他功能就会自然而然地发挥作用，结果出现了许多城市功能极其单一的现象。二是城市功能专业化程度不高，特色功能辐射能力不强。许多城市功能相对单一，但专业化的程度并不高，而且城市之间大同小异，缺乏特色，对区域缺乏强大的辐射能力。城市功能的发展趋势是多样化和专业化的，我国只有少数大城市正朝着这个发展目标进行城市功能的建设。一些中心城市功能多样化的能力欠缺，同时专业化优势也不明显，没有真正着眼于城市未来的发展。三是功能支持体系不完备，缺乏城市功能建设的基础。由于我国许多城市是随着以大量的农村人口涌入为特征的城市化进程而形成的，城市功能支持体系自身存在着许多不完善的地方。城市功能支持体系是由基础设施和文化制度以不同组合方式形成的，为城市功能系统运行提供物质基础和制度保障的体系。一些城市政府对基础设施建设的重视程度不够，仅以满足城市居民的基本生产和生活要求为标准；仍停留在通过政府支出来进行基础设施建设的阶段，民间投资、外资和国际上通行的BOT方式还没有充分引入到城市的基础设施建设中去。在文化制度建设方面，一些城市的城市建设理念、决策和管理的水平不高，对城市未来发展的目标不明，同时也缺乏对城市功能建设战略管理过程的控制与实施。由于城市功能支持体系的层次比较低，因此城市功能的发挥也就难以奏效。
　　以上城市功能发展中存在的问题，正在成为影响我国实现可持续发展快速发展的重要原因。在当前新的发展背景下，我国城市必须进行发展转型和功能转型。新的发展背景标志是科学发展观的提出和实践。科学发展观的核心是统筹协调、整体联动、共同提升，遵循科学协调原则。遵循这一原则，实现城市功能转型是城市未来发展战略的必然选择。同时在全球化背景下，我国城市功能建设也面临巨大的压力和挑战，城市功能转型已经成为摆在城市决策者面前的首要问题；当然，全球化也给城市功能转型提供了机会。转型的方向是从单纯以简单经济功能建设为中心向以特色功能、完善功能建设为核心内容的新城市发展模式转化，向以增加城市价值为目标转化。城市可根据各自在资源优势和目前的城市功能建设模式，选择适合时代发展的功能建设目标与方向，真正实现城市功能的转型。转型可采取下面三种模式：特色功能主导型、功能互补分工型和功能提升型。三种模式之间不是相互排斥的，而是相互交叉的，也就是说，城市甚至可以综合采用这三种模式。
　　一是特色功能主导型。城市建设以特色功能(也就是区分城市之间界限的城市功能)为主导进行功能建设具有可操作性。建设特色功能符合城市自身特点，同时也适应经济社会发展的要求。城市要转变单纯以工业生产中心为主的单一功能建设模式，应以自身的资源禀赋为基础，集中精力于特色功能的建设以形成真正的比较优势。城市可根据地理自然条件、资源、基础设施和文化制度建设方面的特点来决定城市功能建设的重点和方向，形成城市在一定区域及城市体系中的特殊地位，比如“生态城市”、“金融城市”、“交通城市”等可作为城市功能建设的目标。
　　二是功能互补分工型。城市功能互补分工是从区域角度来说的，中小城市与大城市之间、中小城市之间由于城市规模不同、发展水平不同、优势和特点不同，因此功能建设的方向、目标与状况都将有所不同。不同城市处在城市金字塔体系结构的不同等级，在区域中承担着不同的功能，通过分工合作、相互协调和联系，实现功能优势互补，以整体的非加和性特点为基础，极大地增强了城市功能的能量，产生1+1〉2的效应。功能分工与互补作用在城市群、城市带中的体现是最明显的。中小城市处在城市等级结构的关键环节，借助现代化的交通工具和综合运输网及高度发达的信息网络，不同性质、类型的中小城市与处在同一城市群和城市带的大城市之间进行双向交流，互通有无。通过区域内资源的流动使各城市集中力量进行具有比较优势的功能建设，实现深层次的功能互补与分工。城市之间关系日益密切形成功能集合体，各城市选择的功能建设方向与目标需要与区域整体发展方向一致，无论是主导产业的选择还是城市之间的协作机制都要体现出一体化的特征。当然，在城市群、城市带中发挥怎样的功能，也要考虑到城市的比较优势；而与大城市之间的功能互补分工主要是从功能协调的角度来说的，也可能大城市把一部分城市功能向区域中的中小城市转移。
　　三是功能提升型。所谓功能提升，一方面是指城市整体功能提升，成为在区域、甚至是国家的社会、经济生活中发挥强大辐射和集聚功能的大城市；另一方面则是指全球化带来的知识与信息的相互交流，促使中小城市彻底改变工业生产中心为主导的城市功能建设模式，成为新型的、以知识和技术为功能建设为支撑的科技城、文化城。
　　二、进一步提升城市生态功能和服务功能，夯实城市科学、协调、可持续发展的动力
　　我国城市经过改革开放20多年的发展，为实施城市新一轮可持续发展奠定了坚实的基础，特别是近年来经济高速增长，为一部分城市从基础开发转向功能开发提供了极好的契机。推进城市功能的优化与提升，不仅要求我们继续保持较快的发展速度，更要逐步提高经济增长的质量和效益，走上内涵式、集约化发展的道路。为此，城市发展需要突出抓住三项工作。
　　一是紧紧围绕把城市建设成区域经济核心功能区的定位，进一步优化城市和产业发展的空间布局。
　　要从传统的城市发展工业模式向重点发展金融保险、商业贸易、会展旅游、文化创意产业等现代服务业转变，集中体现城市作为区域经济中心的繁荣繁华和现代服务功能；要以科技创新动力，推动以企业为主体的自主创新，重点发展高科技创新产业和高附加值产业，集中体现现代城市的产业实力和创新功能，带动城市周边地区产业结构升级和先进制造业的发展；以合理利用资源和保护环境为重点，积极发展生态型的高效产业，集中体现城市的发展后劲和生态功能。总之，把完善城市的生态布局、增强综合功能和提升产业能级有机统一起来，作为我国城市未来发展的基本走向。
　　要加快推进城市交通、港区、高速公路、高速铁路等重大基础设施工程建设，完善城市功能性、枢纽型、网络化的基础设施体系，为推进城市功能的优化与提升提供支撑，为实现区域经济的互动发展提供服务。
　　要加快推进城市交通、港区、高速公路、高速铁路等重大基础设施工程建设，完善城市功能性、枢纽型、网络化的基础设施体系，为推进城市功能的优化与提升提供支撑，为实现区域经济的互动发展提供服务。
　　二是以提升城市集聚经济能力为重点，不断提升我国城市的产业能级。
　　要依托城市及周边地区的产业功能配套的优势，坚定不移地发展外向型经济，努力提高利用外资的质量和水平，提升城市经济集聚能力，加快发展现代服务业和以高科技创新产业为先导的先进制造业。
　　——优先发展现代服务业。城市要进一步加强对中外资金融机构和要素市场的服务，推动银行、保险、证券、信托和基金管理公司等金融机构向中心城市集聚，努力增强城市的金融服务功能。进一步提升城市要素市场的服务功能和辐射能力，加快推进现代物流、会展旅游、文化创意产业、商贸服务等方面的发展。
　　——优先发展高科技创新产业。要坚定不移地贯彻中央提出的建设创新型国家的战略，城市应该成为建设创新型国家的主战场，要大力推进新材料、新能源、微电子、软件、生物医药等高科技产业快速成长，并使之尽快形成较为完善的产业链，完善城市功能，提升城市发展后劲。
　　三是大力培育壮大知识经济，积极推动增长方式从投资主导向知识主导转变。
　　随着经济全球化和我国东部地区国际竞争力的不断提升，出现了世界制造业的研发和增值服务加速向我国转移的新趋势。我们要紧紧抓住这一难得的机遇，努力推动以创意经济、总部经济为代表的知识经济在东部中心城市发展壮大，积极实现经济增长方式从投资主导向知识主导转变。
　　——积极发展创意经济。中心城市要重点发展研发设计创意、建筑设计创意、文化传媒创意、咨询策划创意和时尚消费创意，要积极吸引研发机构落户，推动国内外著名科技企业的研发机构和创新企业进入中心城市。同时，中心城市还要加快产学研一体化平台建设，积极推进城市与科研院所和高校合作建设研究和人才培养基地的建设，有力地提升城市的研发创新功能。
　　——大力发展总部经济。要努力创造符合国际惯例的跨国公司地区总部及国内著名企业总部的营运环境，推动一大批各类市场中介和专业服务机构快速发展，形成比较完善的市场中介和专业服务体系。
　　三、进一步提高政府与市场的互动能力，完善城市科学、协调、可持续发展的机制
　　贯彻落实科学发展观，迫切要求城市提高科学决策、科学管理的水平，提高城市政府驾驭可控资源的能力。优化城市功能应该重点完善以下“五个机制”。
　　一是完善城市人口、资源、环境和经济良性互动发展机制。在加快城市发展、优化城市功能的过程中，如何解决人口、资源与环境的协调发展，成为不能回避的严峻挑战。要坚持以科学发展观统领城市发展的全局，进一步转变发展观念、明确发展思路、创新优化城市功能的模式、提高城市发展质量，切实把城市发展、城市功能的优化转入到以人为本、全面协调可持续发展的轨道。要切实摒弃城市单向式传统经济增长模式，建立城市反馈式新型经济增长模式。要促进城市资源的高效特别是循环利用，实现循环经济的内涵式发展，必须依托城市资源的循环特征。要从科学编制城市规划入手，积极发展节能省地型住宅，严格保护城市历史文化遗产，加强城市信息化建设，提高城市管理水平，走资源节约型、环境友好型的城市化道路。优化城市功能要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的不同层次的城市化发展格局。
　　二是完善土地综合利用管理机制。城市发展要坚持惜土如金、守土有责的方针，加强集中统一管理，形成健全完善的土地供应机制。清理协议出让土地，全面实行使用权公开招投标，进一步规范出让、转让程序和价格形成机制，发挥市场配置资源的基础性作用，使土地出让更加规范透明，增加土地收益。要以土地利用规划修编为契机，优化用地结构，大力推进土地储备。城市发展要坚持走内涵式、集约化发展的道路，推进土地的集约经营，提高单位土地面积的产出效益。在开发比较早的城市开发区，要通过改革用地方式，实现进区企业的“吐故纳新”，进一步提高重点开发小区的产业能级和产出效益。同时，积极引导区域经济健康发展，防止低水平、短期化的建设。
　　三是完善城市公共财政投入机制。要进一步确立科学理财、审慎理财、稳健理财的观念，强调越是经济发展形势好，越要着眼长远，适当增加积累，为未来发展积蓄后劲、夯实基础。根据“十一五”城市建设社会投资高涨的形势，在继续保持相当投资强度的同时，要适时调整政府财力投资的力度和项目，强调质量标准和项目储备，降低城市政府建设性负债水平；切实加强对财力投资项目的审计，及时纠正倾向性问题，提高财政资金的使用效益。同时，要更加重视政府的社会管理和公共服务职能，进一步加强公共财政体制建设，充分发挥党和政府在城市维护社会公正中的主导作用，凸现城市作为构建和谐社会的主导力量。调整财政支出结构，增加对城市社会事业的投入，重点抓好普惠性的社会事业项目、公共卫生体系和社区建设；加大对社会保障、扩大就业和弱势群体的政策扶持，积极妥善处理一批疑难矛盾和历史遗留问题；运用转移支付的手段，明确转移支付的重点，加大对中西部地区及落后地区城市的支持力度。
　　四是完善规划引导城市发展的机制。优化城市功能就必须十分重视强化规划的导向性，维护规划的科学性和严肃性，要进一步完善重大规划的决定制度；强化规划审批，充分运用容积率这一杠杆，调控城市开发和建设密度；明确城市发展的战略与功能分区，坚决遏制违章搭建，加快推进城市郊区可持续发展；积极引导房地产市场健康发展，调控商品房结构，统一规划、高标准建设动迁商品房基地，维护动迁群众的切身利益；按照城市绿地建设规划，继续加大绿化建设力度，积极探索综合平衡的开发建设机制。通过规划引导，努力实现城市生活更美好。
　　五是完善城郊一体发展的机制。我国“十一五”规划提出了建设社会主义新农村的伟大历史使命，在城市化发展中，就是要把城郊一体化作为体现建设社会主义新农村、提升城市功能和优化结构的重要目标，把郊区作为城市未来发展的重要空间，提到更加重要的位置来抓。在规划布局上统筹考虑城郊发展，大力推进城郊一体化；在产业发展上推动重点开发小区与周边镇联动发展，努力提高郊区经济园区的产出水平和土地集约化利用水平；把土地储备与农民市民化结合起来，加快郊区城市化进程。同时，以实行城郊教育管理体制一体化为突破口，加大财政对郊区社会事业发展的投入力度，建立完善城郊一体化的就业机制，大幅增加对农村合作医疗的财政投入，启动小城镇社会保险，进一步提高农民的社会保障水平，为实现城郊一体化和建设社会主义新农村奠定基础。