2006年中国国有经济改革评估报告

感谢芨芨草

2006年是“十一五规划”的开局之年。按照规划的安排，国企改革的位次虽然有所调整，但仍然是居于政府管理体制改革之下的第二大改革重点。那么，这一年的国有经济改革态势如何?本文分别从国有经济布局与结构的战略调整、国有企业自身的体制改革、国有资产监督管理体制改革及企业运行的法制环境四个方面进行评估。本文的“国有经济”不包括金融业，主要指国有工商企业这一领域。
　　一、关于国有经济布局与结构战略调整的评估
　　根据“十一五”规划关于“加大国有经济布局和结构调整力度”的要求，2006年在国有经济布局和结构的战略性调整方面，继续沿着垄断性行业改革和竞争性行业重组两条线进行。总的看，调整与重组的力度有所增加，但推进依然艰难。
　　(一)垄断性行业的改革已经展开，但“攻坚”之战打得十分艰苦
　　2006年，中国垄断性行业在放宽市场准入、改革监管和运营体制、引入非国有资本、建立特许经营制度等方面进行了相应的改革，在有些重点领域，有一定程度推进。
　　1、邮政体制改革
　　2006年，垄断性行业改革进展最明显的是邮政体制改革。这项酝酿了8年之久的改革终于开始启动，朝着实现政企分开及政资分开的方向迈出了关键一步：国家邮政局及省级邮政监管机构相继成立，作为国家邮政监管机关，行使政府职能，归口信息产业部管理；而邮政资产的保值增值则归财政部管理；新组建中国邮政集团公司及各省邮政公司，主要从事普遍服务业务、竞争性业务(包括快递和物流业务)，目标是成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。同时，中国邮政储蓄银行宣告成立，以“汇通天下”为口号开展银行业务，这是继工、农、中、建四大国有商业银行之后的第五大商业银行，值得重视。
　　2、石油垄断领域改革
　　继2005年《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》出台后，一直处于国家垄断状态的油气勘探开发，也在制定相关政策将向非公企业开放。非公企业继投入成品油市场和石油炼制后，有望获准进入石油勘探开发领域。另外，自2006年3月26日起，国家开始收取石油特别收益金(即“石油暴利税”)，以保证收回垄断利润，尽管特别受益金征收比率存在可商榷之处(比率依然偏低)，但对防止国民创造的财富向少数行业集中，制止利益部门化倾向是有意义的。
　　3、其他行业改革也有所推进
　　民航体制改革方面，在放宽市场准入、允许民营资本投资经营航空公司后，先后有7家民营航空公司领取运营牌照，同时着手放松民航价格、航线准人、航班安排和设置运营基地的管制；电信体制改革方面，四大国有运营商(中国电信、中国移动等)已完成改制上市工作；电力体制改革方面，虽然彻底的厂网分开未取得突破性进展，但据报深层次的“十一五”期间的电力体制改革规划已经上报国务院，据此分析，新一轮电力体制改革正在酝酿之中；铁路改革方面，铁路投融资向民营资本开放程度加大，首条由民营资本通过股权受让而绝对控股的“罗定铁路”诞生；其他公用事业领域、军工行业、国有林地产权等领域的改革也有进展。
　　但从改革的总体进展以及社会各界评价来看，垄断行业由于不合理的利益格局仍未打破，垄断行业与国民经济其他行业之间的不和谐问题依旧突出。从问卷调查结果来看，对垄断性行业改革目前人们的满意度不高，是社会普遍关注而且充满期待的改革领域。
　　2006年初我们曾经指出，推动垄断性行业改革，四个方面的条件缺一不可。新的一年实践，使我们对此问题的认识更为清晰：首先，要严格实行政企分开，这是垄断性行业改革的基础。邮政体制改革朝着实现政企分开及政资分开迈出了关键一步，但铁路体制则尚未分开；其次是放宽准入，这是切入点。“准入”涵盖两个主体：原不属于该行业的国有资本可以进来；非公有资本也可以在一定程度上进入(后者难度更大)；再次，是引入竞争，包括行业外竞争，比如铁路可以与公路、航空、海运等竞争，也包括行业内竞争，如国有电信运营商与非国有电信运营商之间的竞争，这是内在机制(政府应在维系平等竞争上下功夫)；另外就是依法监管，这是垄断行业改革的保障。由于垄断力量长期积累已经筑起了较高的进入壁垒，而且这些垄断之形成，在相当程度上是由于原来计划体制及政府干预形成的，已行成相应的利益体系，因此，必须在解决垄断部门利益上下工夫，这样，垄断行业的改革才有可能深化。
　　2007年将是垄断性行业改革有可能取得重要进展的一年。我们主张，应继续推进以“突破垄断性行业传统格局”为重点的国有经济结构战略调整，特别是在进入攻坚阶段后，要区别不同情况，加快向重点行业和领域推进，包括向基础设施领域、公用事业领域及其他垄断性行业推进。估计2007年国内首部《反垄断法》将提交全国人大审议并极可能通过，重要垄断行业的改革方案也会出台并实施，2007年的“破垄”将具有明显“看点”。
　　(二)竞争性行业国有资产重组继续推进，但面临三方面的利益矛盾
　　2006年，国有资本在一般竞争性领域的重组艰难推进。本年度中央及地方国有资本逐步减少行业分布，推进劣势企业市场退出，加快竞争性领域经济布局和结构战略性调整，力度有所加大。但同时，各地竞争性行业国企改制也进入艰难时期，面临着一些新问题和新矛盾。主要有三方面的利益矛盾：
　　1、改革成本的支付矛盾
　　应该说这是旧体制遗留的问题。现在，由于各地需要改革的企业大多是困难企业，自身难以筹措资金，而东北、中西部等地区的地方财政缺乏足够财力支持国有企业改革。所需高额成本难以落实，进而使国企改革步履蹒跚，以至从我国东部到西部，呈逐步滞后趋势。如吉林省到2006年已完成2767户企业改制，共需筹措支付改革成本217.8亿元，但仍有38亿元的资金缺口和183亿元的金融机构不良债务没有得到化解。
　　2、地方国企部分“出资人”及企业既得利益群体与国家利益之间的“博弈”问题
　　近年来，一些地方国资部门出于地方部门利益，掌控当地国企改革进程及方案，把对自己有利的企业严加控制，使企业改制错失良机；同时又把虽然有利于国家利益，但未必能对本地区、本部门有利的企业作为包袱推出以“卸责”。
　　3、国企重组特别是外资企业并购与国家利益之间如何调整问题
　　2006年，外资企业并购中国国有竞争性企业频率加快，外资首先瞄准的是我国制造业行业“龙头老大”，特别是拥有上市公司的大企业，其次是资源类大企业。这种跨国并购的形式有积极的一面，而且从总的来说，迄今为止外资并购并未对我国产业安全造成实质性损害，对此要有客观、冷静的分析和判断，但是从长远看，如何协调产权多元化特别是引进国外战略投资者与国家产业安全的矛盾，防止可能导致的外资垄断及获取垄断利润，以及防止国内技术“空心化”，应该有相应制度安排。实践使我们认识到，在经济全球化背景下，消极抵制外资(包括港澳台资)来中国大陆并购是错误的，关键是通过立法手段和产业政策导向，明确外资进入的行业、领域及程度，并建立以《反垄断法》为核心的并购规制体系，限制和阻止垄断的形成。
　　上述竞争行业国有企业改革面临的问题，既有旧体制包括传统国有资产管理体制固有弊端造成的问题，也有随着我国市场化进程加快暴露出的新问题，这些问题也只能通过进一步深化改革才能解决。在中国目前情况下，需要解决竞争性国有资本配置“过宽”和不合理的问题，这方面战略重组的任务仍很艰巨，应继续推进。
　　(三)“央企”的布局有所调整，但距目标仍有较大距离
　　2006年，围绕中央企业的主业定位及业务结构调整，中央企业间的并购重组有所推进，这也是国有经济布局调整和结构优化的一个重要方面。
　　截至2006年底，中央企业通过重组，企业户数已从2005年底的169家，减少至159家，其中已经有137家的主业经过确认。
　　中央企业之间的重组方式有五种类型。一是科研院所“进入”产业集团；二是强强联合组成新的企业集团；三是“窗口”公司并人大型骨干企业；四是通过产业整合、拓展相关企业业务链，重组企业集团。五是对少数企业进行托管或实施政策性破产。
　　经过重组后，截止到2006年底，中央企业80%以上的资产集中在石油石化、电力等八大行业，承担着我国近全部的原油、天然气和乙烯生产，提供全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输周转量约占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占全国的75%。
　　尽管本年度央企重组有进展，但要在未来几年中完成打造80-100家核心竞争力突出、具有较强国际竞争力的大企业集团目标还需付出巨大努力。下一步，央企的重组工作需要引入新思维，如尽快设立国有资本整合平台，组建国资经营公司，以及加快筹集重组资金，解决国企历史遗留问题等，以促进央企结构和布局的进一步调整。
　　二、关于国有企业自身的体制改革评估
　　深化国有企业改革是2006年国有经济改革的基础部分。在这一年间，国有企业自身的体制改革在四个方面有一些进展。
　　(一)国有企业产权制度改革，包括大中型国有企业改制上市有所进展，但依然面临很长的改革路程
　　加快推进大中型国有企业股份制改革，发展混合所有制经济，是“十一五”时期国有企业自身体制改革的重要任务。从当前国有企业改制面来看，大中型企业明显低于小型企业，同时，大中型国有企业也主要集中在垄断领域，改革涉及“破垄”。垄断领域的国有大中型企业改革的滞后，已经成为整个国有经济改革的障碍。因此，必须加快并切实推进国有大中型企业改革。
　　1、股权分置改革基本完成
　　截至2006年底，全国除金融机构控股的上市公司外，801家国有控股上市公司已有785家完成或启动股改程序，占98%。其中，604家地方国有控股上市公司有593家完成或启动股改程序，占98%；194家中央企业控股上市公司有189家完成或正在启动股改程序，占97%。内蒙古、辽宁、安徽、山东等14个省(区、市)已全部完成股权分置改革工作。
　　2、企业股份制改革进一步推进
　　中央企业及所属子企业的股份制企业户数比重，由2002年底的30.4%提高到2006年底的64.2%。小企业改制面总体达到80-90%；中型企业界乎期间。许多中央及地方国有大型企业开始积极引入国内外战略投资者，逐步向多元股东的公司形态发展。
　　3、在股份制改革的基础上，境内外上市也在推进
　　截至2006年8月底，各级国资委和所出资企业控股的境内上市公司777家，占全部境内上市公司总数的55.82%；股本总额6021亿股，占全部境内上市公司股本总额的40.92%。中国交通股份等一批大型工商国企2006年首次在境内外公开发行股票并上市，已经上市的部分国有控股公司通过增资扩股、收购资产等方式把主营业务资产全部注入上市公司，实现整体上市。
　　(二)国有企业法人治理结构在组织上进一步确立，但内在机制的转换远未到位
　　中央国资部门在2005年开始对9家企业进行董事会制度试点的基础上，2006年又新增10家试点企业，使试点企业总数达到19家，共选派65名外部董事，有14家试点企业的外部董事达到或超过董事会成员的半数，在企业决策层与执行层分开方面迈出重要一步。董事会运作基本制度逐步建立，各专门委员会也开始运行。上海市在6家企业进行了董事会建设试点。江苏、江西、云南、青岛等地在所出资企业董事会中引入了外部董事，以促进董事会结构的优化。大部分地区在设立董事会的省属国有独资公司和国有控股公司中，还建立了职工董事制度。
　　在扩大董事会试点的同时，外派监事会监督也进一步制度化。监事会机构及监督对象在本年度也作了调整。
　　下一步应从机制上促进国有企业法人治理结构的完善。重点是健全公司权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制，以及相应的决策机制和约束机制。应结合改制企业的具体特点和改制需要，在内在机制上下工夫，从而使国有企业治理机制达到一个新水平。
　　(三)主辅分离、辅业改制和政策性“关闭破产”工作有新进展，但“扫尾”任务十分繁重
　　截至2006年9月底，全国工交商业领域共有1252家国有大中型企业实施主辅分离、辅业改制，分流安置富余人员209.6万人。其中，76家中央企业的方案已经批复，涉及改制单位4879个，分流安置富余人员77.7万人。中央企业分离企业办社会职能工作取得积极进展，到目前为止，已移交办社会职能机构1528个，移交在职人员8.6万人，离退休教师4.9万人。
　　下一步，还需加快推进主辅分离、辅业改制，一方面着力解决企业业务结构调整和困难企业退出市场问题，另一方面妥善安置职工，保证社会稳定。
　　国有企业“政策性破产”工作已经进入最后阶段，2006年规划内第一批项目761家中，有关政府部门和有关国有银行已审核完成619家，占项目总数的81%，特别是军工、煤炭和有色金属三大重点行业长期积累的历史遗留项目基本完成审核工作，从整体上看已由“项目审批”阶段转入“项目实施”阶段。但欲真正有效落实“国有企业关闭破产工作四年总体规划”，做到2008年前完成实施“政策性破产”工作，则需解决好一些企业和职工的安置等问题。如何处理好改革、发展与稳定的关系，切实维护好职工的合法权益，如何处理好中央企业和异地企业的关闭破产工作，还有大量的工作要做。
三、关于国有资产监督管理体制改革的评估
　　2006年，国有资产监管体制改革总的来说有所发展，但有些重大问题亟待探索或推动。主要表现在以下四个方面：
　　(一)国有资本经营预算管理制度已“浮出水面”，但实质性编制尚待启动
　　国有资本经营预算制度是国家以所有者身份对国有资本进行结构调整和收益分配的一项基本制度。“十一五”规划明确要求加快建立国有资本经营预算制度。2006年，这项制度建立有所加快，各地政府对于国资经营预算的试点也逐步推开。财政部和国资委已就这一制度框架达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制中央企业国有资本经营预算。目前关于央企国有资本经营预算具体方案已近完成，计划2007年正式推行。
　　尽管国资经营预算制度即将迈出一步，但目前全面推开国有资本经营预算的主要障碍尚没有消除，即1994年的《预算法》的一条规定——“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案，具体组织中央和地方预算的执行。”因此，要编制新的国资经营预算方案，必须先修改《预算法》中的“预算分级”内容，同时制定用以调整新形势下国资关系的《国资法》。只有这样，国资经营预算方案才能真正施行。同时，也需协同推进其他配套制度建设，包括国有企业的利润分配制度、国有资本再投资管理制度的相应改革等，谨防国有资本预算管理制度“流于形式”，甚至产生“新的道德风险”。
　　(二)国有企业经营业绩考核和股权激励制度开始实行，但政策环境仍需改善
　　2006年，国有企业的经营业绩令人关注。159家中央企业全年实现销售收入8.1369万亿元，同比增长20.1%；实现利润7547亿元，同比增长18.2%；上缴税金6611亿元，同比增长20%(当然经济效益中相当部分与垄断有关)。截至2006年底，央企资产总额12.2663万亿元，同比增长16.2%；净资产5.3489万亿元，同比增长15.2%。
　　另据对全国31个省(区、市)地方的1031家国有及国有控股企业统计，全年实现销售收入39693亿元，同比增长18.9%；实现利润2097亿元，同比增长38%；上缴税金2375亿元，同比增长20.4%。截至2006年底，上述范围国有及国有控股企业资产总额77351亿元，同比增长18.5%；净资产28284亿元，同比增长13.1%。2005和2006年的经济效益为业绩考核创造了有利条件。
　　本年度，各地积极探索行之有效的考核方式和方法，出台了一系列有关业绩考核工作的配套办法和政策性文件。8月22日，国务院国资委正式公布了当时的166户中央企业2005年度经营业绩考核结果。其中，A级28户，占16.87%；B级84户，占50.60%；C级48户，占28.92%；D级4户，占2.41%；E级2户，占1.2%。总体来看，A类企业比2004年略有增加，从25户增加到了28户，C类有所减少，但是D类加E类仅仅有六户，也引起社会上对此考核结果的质疑。
　　根据考核办法，A级的企业负责人最高可以拿到3倍基薪的绩效年薪，C级的企业负责人拿到1倍基薪的绩效年薪，D级企业负责人为0-1倍基薪的绩效年薪，E级企业负责人绩效年薪为0。
　　除“绩效年薪”这类“非股权激励”的激励方式外，2006年1月27日和2006年9月30日，国资委和财政部相继颁布《国有控股上市公司(境外)实施股权激励试行办法》和《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》。此举表明国有企业股权激励机制开始实施。2006年12月19日，宝钢股份率先推出股权激励计划。
　　受中国传统经济体制的掣肘，股权激励制度公开走上台面并付之实践还将遇到诸多困难。但随着国有企业体制改革的进一步深化和股权分置改革的基本完成，股权激励面临的政策法律环境逐渐规范和完善。两个《试行办法》的出台，对国有控股股份公司的经营管理和公司治理以及中国资本市场的长期稳定发展将产生深远影响。
　　(三)国有资产监督管理机构基本建立，但“出资人角色”定位仍然有待探索
　　全国三级监管组织机构基本建立。继中央和省级国有资产监管机构建立之后，到2006年底，全国市(地)或单独或依托设立了国资部门，三级国有资产监管体制框架基本实现。三级机构先后制定了1280多件地方规章和规范性文件，力求形成国有资产监管法规体系。
　　在这当中，国资“出资人角色”定位有新探索。一是，已酝酿在部分建立董事会的国企中，探索由董事会代行国资委作为国有资产出资人的国资管理模式。二是探索建立国有资产控股(管理)公司。主要试点单位有两家，一是国家开投集团，二是中国诚通集团。经过2006年的摸索，国有资产经营公司的方案已经国务院批准，将在2007年实施组建。
　　我们认为，解决好国有资产“出资人问题”一直是国资管理的基础性问题。目前酝酿的在部分建立董事会的国企中，探索由董事会代行国资委作为国有资产出资人的国资管理模式，有一定新意，应大胆尝试。同时，还要加快设立国有资产经营性公司，使国资管理更加高效、灵活。
　　(四)国有产权市场性交易有所展开，但监管制度建设尚待规范
　　产权交易市场进一步发展。2006年1-9月，全国省级以上64家产权交易机构共完成企业国有产权转让1014亿元。面对股权分置改革完成后证券市场进入全流通的新形势，要加快制订上市公司国有股权转让管理的相关办法，促进国有控股上市公司股权多元化；同时，完善产权交易和转让程序，促进国有产权高效率流转。下一步，应继续研究并制定股权多元化背景下的产权界定与管理办法、境外企业国有产权管理办法等，形成符合现代产权制度要求、促进企业国有产权有序流转为重点的企业国有产权管理制度体系。
　　四、企业运行的法制环境评估
　　(一)多部重要法律法规出台并开始实施，但企业运行的法制环境仍需改善
　　2006年共有497部法律法规实施，其中关于完善市场主体、市场交易、市场监管方面的法律制度建设倍受社会关注。
　　1、2006年1月1日新《公司法》的实施对市场主体产生重大影响
　　其一，规范了公司设立和公司资本制度方面的规定，降低公司设立门槛，扩大股东可以向公司出资的财产范围。其二，规范了公司法人治理结构方面的规定，充实股东会、董事会召集和议事程序的规定，增加监事会的职权；增加上市公司设立独立董事的规定等。其三，健全了对股东尤其是中小股东利益的保护机制，有限责任公司股东可以查阅公司财务会计账簿，在公司符合分红条件而长期不向股东分红等情况下，股东可以要求公司收购其出资，退出公司等。其四，增加了“公司法人人格否认”或称为“揭开公司面纱”制度的规定。
　　当公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任、逃避债务等情况下，该股东即丧失依法享有的仅以其对公司的出资为限对公司承担有限责任的权利，而应对公司的全部债务承担连带责任。
　　2、2006年3月通过的《企业破产法》标志着市场主体退出机制的建立
　　近年来，企业破产案件逐步增多。市场经济的法则决定企业有生也有死。此前，一些债台高筑的企业因为某些特殊问题的处理无法可依而难以进入破产程序，从而加剧了社会财富的流失及社会关系的不稳定性。新《企业破产法》的颁布，有助于建立企业的退出机制，并使之法制化。
　　3、2006年审议颁布或实施的尚(下转第25页)有多部法律法规与企业改革有关《证券法》、《审计法》、《公司登记管理条例》等，这些法律法规的实施，将会促进企业改革的深化和企业运行环境的改善。
　　(二)依法行政有所改善，但整顿市场经济秩序亟待强化
　　2006年，努力贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，政府职能有所转变，但是滥用权力及执行力和公信力下降的问题依然十分严重。因此必须高度重视并推进行政执法体制改革，强调各级行政机关严格按照法定权限和程序行使职权，全面推行行政执法责任制，严格追究执法过错责任。
　　近年来，社会上诸种违反市场经济秩序的案件不断上升，特别是在药品食品监管、金融、土地、交通、工程承揽以及高校招生等领域，腐败问题相当严重。为此，必须强化依法行政，严厉惩治腐败。同时要着眼于法律法规和制度的建设，包括建立以道德为支撑、以产权为基础、以法律为保障的社会信用制度，以保障市场经济秩序的正常运转，从而为企业的改革和发展创造良好的外部环境。
作者：常修泽　黄伟民 来源：《宏观经济研究》2007年第4期