中国税改新空间

wheat2000

1994年新税制实施以后的几年，税收征管问题很多，税收漏洞非常大，特别是增值税骗税非常严重。当时的主要任务是实施新税制，巩固新税制，并促使宏观经济克服通货膨胀，实现软着陆。
　　减税趋势
　　这个目标在1996-1997年基本实现了。
　　1998年发生亚洲金融危机之后，国家实行了积极的财政政策，即\"扩张性\"财政政策。一般来说\"扩张性\"财政政策可以发国债，搞赤字支出，同时还可以减税。通常情况下国家要治理通货紧缩都是用两把刀。但是当时我们国家只用了一把刀，没有减税，只采取了发国债，而且是由政府来搞投资。
　　这个办法实行一段时间以后效果非常明显，整个GDP增长的速度又开始有所回升，\"扩张性\"财政政策的预期目的应该说在很大程度上都实现了。与此同时，一个负面的作用也逐渐表现得非常强。那几年从整个GDP的结构来看，政府投资项目占的比重很大，而企业自身的投资的欲望和能力都比较小。就有了一个\"挤出\"效应。但是，一个经济体长期地靠这样一种模式来发展的话，是不可能持续的。
　　因此， 2000年有人提出\"积极\"财政政策要淡出的问题，重要的争论是要不要减税。那个时候存在两种观点，一种观点认为不能减税。理由是当时我们的税收占GDP的比重很低，财政支出压力也很大。但是，这种主张回避了\"挤出\"效应，回避了\"提高企业竞争力\"的问题。从中国作为一个经济体长期的发展来看，当时法定税负水平偏高而损害企业竞争力的问题如此地严重。
　　2001年,时任税务局长金人庆同志提出了一个新观点：\"总体增长，结构有增有减\"。也就是说，总体上不能减税，减税减到每年的收入负增长，这种格局在中国是行不通的。但是，可以在保证总体增长的前提下在结构上减某些部分，同时可以增某些部分。当年在体改办主持下，体改办、财政部、国家税务总局三家搞了一个深化税制改革的意见。方案对增值税转型，两法合并，等等改革的内容形成了共识，这些都是减税的措施。所以，当时\"减税\"虽没有被确定为一个方针，但是重要的税制改革都包含着减税的内容。
　　另外，那时候已经开始研究农业税以及整个农民负担的问题，低收入群体的负担问题。两法合并，2003年就由国务院和人大启动了立法程序，增值税转型在东北也进行试点了。这类是属于生产经营领域的减税。还有一类减税是指收入分配领域，减农民的税，几年内先费改税，取消了基层政府以及村民委员会自行向农民收税（费）的权力。再从减两个百分点开始直到最后全部免除。个体户的起征点提高，个体户一个月的销售额从2000元升到5000元，5000元以下不征税，就这一个政策，减收50个亿，但退出征税范围的个体户就有250万户。再加上个人所得税工资薪金提高扣除标准到1600元，等等。这几年，大体上形成了生产领域的减税和对低收入群体的减税。
　　增税因素
　　增税有一些政策因素，也有征管因素，但主要是征管因素。恢复征收利息税，扩大和提高资源税，车购费改车购税，国有商业银行股份制改造，等等，这些都是政策性增收因素。
　　从数量上说，这部分政策增收额所占比重不大。而如果没有这几年的\"金税工程\"，没有增值税管信息系统，以及许多其他方面的管理措施，绝对不会有这几年税收高速增长的局面。如果今天仍然是1996、1997年的增值税征收水平，今天的增值税收入至少三分之一是没有的。进一步说，\"金税工程\"的作用不只限于增值税，把假发票给剔除掉，成本不能虚列，真发票必须申报，销售收入也多了，这样，所得税必然多了。当然，经济增长是基础，这里讨论的是税收弹性大于1的部分的来源问题。
　　现在的格局下，下一步怎么做？我的看法是还要继续坚持\"总体增长，结构有增有减\"的税制改革方针。过去我们说\"总体增长，结构有增有减\"，只说数量上总体增长，结构上有增有减。没有明确：什么应该增、什么应该减；更没有明确：应该增的要增到多少，应该减的要减到多少。
　　生产领域如何减税
　　现在我们可以明确：减什么？前几年的减税都是就个案论个案，没有一个一般性指导原则。从中国整个的格局看，应该把我们在创造财富的领域，生产经营领域的法定税负水平减到不高于或者是低于发达国家的水平。应该把这条作为一个原则，作为研究减税问题的出发点。原因很简单：我们是穷国，要追赶别人，以美国为代表的发达国家都要减税以提高他们企业的竞争力，我们把自己企业的税收负担搞那么重，这些企业如何参与世界市场的竞争呢？
　　具体地说，在流转税中，首先要完成的是增值税转型。东北地区试点已经几年，效果很好。现在中部六省扩大试点范围也已启动。可以说，在全国范围内转型的条件已经基本具备，应该研究在全国全面推行的时间安排了。
　　此外，营业税改革亦应提上日程。转变经济增长方式已经把加快服务业发展列为国策之一，但效果总是不能令人满意。原因很多，营业税存在三大弊端日益显现：其一，重复征税，负担偏重：其二，出口不予退税或免税，损害我国服务业在世界市场竞争力，在人民币汇率有所低估的条件下，货物贸易顺差很大，而服务贸易却是逆差。其三，除货物运费中的营业税可以在增值税中抵扣外其他营业税尚不能抵扣，特别是转让无形资产的营业税不能在增值税中抵扣，一方面加重引进技术企业的税收负担，不利于企业技术进步，同时损害技术开发企业的市场容量和竞争力，不利于技术开发企业的发展。
　　就企业所得税而言，2008年实施的新企业所得税在提高我国企业竞争力方面迈出了重要的一步。如果说还有缺憾的话，将来还要在理论上进一步研究企业所得税和个人股息红利所得税的重复征税问题。
　　目前大多数重要的市场经济国家均在理论上接受这两者存在重复征税的观点并在实践中用不同的方法部分地消除重复征税。我国当前在理论上尚未形成共识，有一种意见认为这两者不存在重复征税，当然也不同意采取措施消除重复征税。实际上，承认不承认、消除不消除这两者之间存在的重复征税也已经是并将继续是影响企业竞争力的重要因素。
　　调节收入分配
　　在收入分配环节，我认为还要进一步地减轻低收入群体的税收负担。比如个体户的起征点问题。英国的个体户增值税起征点非常高，英国政府认为如果个体户能安居乐业，不但税务局可以减少税收管理成本，而且社会稳定，犯罪率降低，警察、法院、监狱的成本都可以大大节省。我国可以借鉴英国确定个体户增值税起征点的原则，逐步提高个体户的起征点。再比如我国个人所得税工薪项目的扣除额已经提高了一倍，今后还可以随着经济发展、通货膨胀等进一步提高。
　　当然，某些方面减税的对象也包括高收入群体，比如说个人所得税工薪收入项目，当年个人所得税立法时我国居民的收入水平很低，所以累进的级距短而多，九级累进，很快就跳到最高边际税率45%。将来个人所得税改革在方向上可以考虑减少级次、拉大级距、降低最高边际税率。
　　现在个人所得税对高收入发挥的调节作用为什么不能令人满意呢？原因是多方面的。仅从税收角度考虑，我认为主要是两方面：一是政策方面，没有把很多应该是属于征税的收入列入征税范围，比如许多实物福利项目（居住费用、交通费用、通讯费用等）在发达国家都属于征税范围。在我国许多由企业或单位支付的都没有计入个人征税范围。二是监管不力。有很多种收入，特别是非工资薪金领域收入，比如在资本项下的收入，我们的监管手段相对较弱。将来如果能把这部分管住的话，个人所得税也会有很大的减税空间。
　　在收入分配调节环节还有一个可以发挥重要作用的税种是消费税。在当前对很多经济问题都引发热烈争论、甚至尖锐对立的局面下，去年四月国务院出台的消费税改革方案居然出乎人们意料的获得全社会空前的好评。为什么？原因在于国务院确定的原则中除了组织财政收入、引导消费倾向等，还有在一定程度上调节收入差距。而具体的方案就将一般情况下只有高收入群体才能进行的高消费项目列入征税范围或提高税率，比如高档小轿车、高尔夫球具、游艇等，而同时将大众消费品推出征税范围或降低税率，比如取消护肤护发品税目，小排量轿车等。
　　假如经过5-10年，在收入分配环节，能够对低收入继续减税，高收入法定税负水平也适当有所降低，同时修改、补充和完善各项有关调节收入差距的税制、加强征管、减少流失；在生产领域，像增值税、营业税、企业所得税等等都能减到不高于或低于发达国家的水平，中国税制总体上就更加合理了。
　　增税新领域
　　中国现在的企业利润增长，有正常的因素，有不正常的因素。不正常的因素是什么呢？很多企业把企业应该承担的个别成本转化成社会成本，让社会承担形成企业利润。比如说污染问题，一个企业如果把脏水排出去了，这样污染的后果是社会负担的，但是企业的利润多了。再比如资源价格，本来资源是全民或者国家的，但资源税定得很低不能充分体现资源的市场价值，一些企业大量地消耗资源，把低资源价格生产的东西卖到国外去，可以赚很多钱。对这部分我认为应该加税。比如说环保税，任何一个企业，达不到标准的，成本由自己承担，不能让社会承担。涉及到资源成本的，比如资源税、燃油税、土地税、水税等等没有开征的应该尽快开征。
　　还有社会保障费应该实行\"费改税\"。这实际上是企业应该支付的劳动成本的一部分，但目前这部分劳动成本并没有得到充分补偿。劳动力成本低是我国经济一大优势，但我们必须看到总体上劳动力成本低是合理的，但确实存在不合理的因素。社会保障的缺失和不完善就是一项重大的不合理因素。
　　政府不能过多地干涉市场化的工资水平，但除政府应该对非市场化的工资水平通过适当的方式实施管理，更重要的是涉及全体就业人员的社会保障政府应该也必须视为不可推卸的责任。具体地说，应该尽快研究将现在这种总体上不尽合理的由省级统筹、统收统支的收费制度改为总体上比较合理的全国统筹、做实个人账户的社会保障税。