透视上海住房保障制度的利与弊

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　　构建和谐社会成为现阶段我国社会经济发展的主旋律，与之相适应，住房保障体
系的进一步完善，正成为影响全国和上海房地产业发晨的关键因素。只有住房保障问
题解决好了，上海楼市才能健康持续发展，否则民众对高房价和行业暴利的声讨还将
持续下去。

　　１９９１年，上海市政府印发《上海市住房制度改革实施方案》的通知，标志着
上海市住房制度改革进入实质性实施阶段。但由于没有全面停止福利化分房，城镇居
民对住宅“等、靠、要”的陈旧观念仍然没有改变。１９９９年，上海市政府印发《
关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见》的通知，标志着卜海市住房制度
改革进入全面深入的实施阶段。在这一阶段，上海公房转售速度加快，住宅商品化程
度提高，人均居住面积增长较快，并且在全国率先推出了廉租房制度，，但是，由于
过度依赖市场机制，房价增长过快，供应结构不合理，普通居民出现了购房难的问题。

　　本文将具体分析上海住房保障体系中现行的五项主要制度：公积金、廉租房、配
套商品房、公房租赁和旧房整治、购房补贴。

　　公积金制度

　　１．公积金制度简介

　　１９９１年出台的《上海市住房制度改革实施方案》中，公积金制度作为一创新
制度开始试行，１９９６年正式出台《上海市住房公积金条例》（１９９７年修正），
２００５年出台《上海市住房公积金管理若干规定》。至２００５年底，全市累计归
集住房公积金和补充住房公积金１０７７．３８亿元，缴存住房公积金职工３１８．
３４万人，占职工人数的９４．８３％。至２００５年底，全市累计向８７．２万户
职工家庭发放住房公积金个人购房贷款７９１．２２亿元。

　　２．公积金制度的成效

　　上海住房公积金在全国属于首创，归集、提取、贷款、支持住房消费等各项指标
均居全国前列，被证明是解决上海住房问题行之有效的一项举措。它推进了上海住房
制度改革的成功实施；在住房实物分配向货币化分配过渡期间，是新增的住房建设资
金的重要来源；引领上海房地产金融市场的发展；创新出一种“产权清晰、监督有力、
配—量高效、受益长远”的个人积累制模式。

　　３．公积金制度存在的问题

　　按照上海市统计局２００５年底统计口径，全市尚有１７．３６万职工没有参加
住房公积金制度。与此同时，还有８４．０８万职工缴交水平过低，住房公积金月缴
交额低于２００元，住房公积金对这部分职工的住房保障作用难以得到体现。另外，
单位不缴或少缴职工住房公积金的现象依然比较严重。

　　４．公积金制度的改进建议

　　（１）扩大政策覆盖面

　　住房公积金要从职工的长期住房储金转变为每个城市就业者都能享有的住房保障
资金，具有本地户口者应全部纳入，外地常住人员也应分类分期纳入。许多中小型、
私营企业不为职工缴交法定住房公积金，影响到几十万职工、特别是低收入职工合法
享受政策支持和社会互助共济的优惠权利。

　　（２）向弱势群体倾斜

　　从制度的公平性分析，多缴款者与少缴款者、使用贷款者与不使用贷款者，必然
在享受公积金住房保障的权利上存在不均等现象。目前公积金最主要的受益者并非真
正居住困难群体，而是那些因单位效益较好和个人收入较高而缴款较多的群体。因此，
应适度调整公积金政策，加强对弱势群体的保障力度。

　　（３）提高运营效率，确保资金安全

　　在公积金的管理和运营效益方面，还有很大的提高空间。目前违规挪用资金和非
法投资现象较为严重，公积金中心应当严格按照委托合同及操作规范，对受托银行实
施委托业务的行为进行检查、监督；受托办理住房公积金贷款业务的银行应当按照委
托合同的约定，定期向公积金中心提供有关统计报表等资料。

　　廉租房制度

　　１．廉租房制度简介

　　２０００年《上海市城镇廉租住房试行办法》出台，２００１年出台了《上海市
城镇廉租住房实施意见（试行）》，２００３年出台了《关于进一步扩大廉租住房受
益面的实施意见》。通过这三个文件，上海市基本上建立起了廉租房制度。在准入条
件上，一步步扩大受益面，人均居住面积的限定标准从最开始的５平方米放宽至６平
方米，又到目前的７平方米。

　　２．廉租房制度的成效

　　就全国而言，上海廉租房制度不仅实施最早，受惠家庭也最多。截至２００６年
９月底，全市符合廉租条件的家庭累计登记２２２５７户，已有２１４６０户家庭享
受了廉租住房，占符合条件家庭数的９６％。作为住房保障体系中最基础的部分，廉
租房制度建设按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，形成了稳定的保障性
租赁房源的多元化筹措机制，为解决社会最底层群体的居住问题发挥了重要作用。

　　３．廉租房制度存在的问题及改进建议

　　首先，政策的覆盖面仍然较小，目前的受益面还限于“双低”家庭。２００５年
底上海的城镇总人口为１１４９万人，按户均２．７人计算，共计约４２６万户，而
享受廉租房的家庭（２７４６０户）仅占全市城镇总户数的０．５％，而发达国家一
般是１０％左右。其次，需进一步完善廉租房的运作机制：第一是加大建设力度；第
二是鼓励企业参与；第三是设立专项基金；第四是进一步加强管理。

　　配套商品房制度

　　１．配套商品房制度简介

　　１９９０年代中后期，上海曾建设过一批经济适用房。１９９９年１１月，上海
将经济适用房与内销房、外销房全部并轨形成统一的商品住宅市场。２００２年开始，
政府每年推出大量配套商品房，２００４年增至３００万平方米，２００５年进一步
增至１０００万平方米。虽然与全国其它地区的经济适用房性质相似，但上海的配套
商品房的供应对象限定于重大工程和旧区改造的动迁户。在项目选址上，配套商品房
多在外环之外的嘉定、宝山、南汇等区。

　　２．配套商品房制度的成效

　　经济适用房政策曾经受到部分中低收入家庭的欢迎，但是经济适用房制度在全国
普遍存在诸多问题。因此，上海市才决定通过市场机制进行调节，实施商品住房种类
归并，形成统一的商品住房市场。但２０００年以后，住宅市场化进展迅速，城市动
拆迁加快，房价上涨加速，中低收入群体买房难问题日益突出。２００２年以来推出
配套商品房是形势需要，这种定向供应方式可以有效避免富人抢食。到“十五”期末，
配套商品房开工量超过？０００万平方米，已向１０余万户动迁家庭提供了房源。

　　３．配套商品房制度存在的问题

　　概括而言，配套商品房存在三个问题：其一，分配对象以是否为动拆迁户为准入
条件，而非以家庭收入情况为参考标准。其二，在廉租房和商品房之间，客观存在一
个既够不着廉租房标准、又买不起商品房的群体，而且又不属于动拆迁对象，这是一
个住宅保障的真空地带，配套商品房制度对此无能为力。其三，配套商品房绝大部分
选择于外环以外，生活配套不全，距市区太远，导致部分动迁户宁可租房也不愿购买，
出现一定的空置现象。

　　４．配套商品房制度改进的建议

　　其一，更多地发挥配套商品房的社会保障功能，建议把收入水平在中等线以上的
动拆迁家庭排除在分配对象之外，只对其进行货币补偿。其二，在选址上，更加均衡
地考虑，部分项目可在外环线以内，以真正让弱势群体得实惠。其三，改变以前只售
不租的模式，对于建于市区的土地成本较高的项目，可考虑部分房源以低租金租用给
生活困难的动迁户，也可采用先租后售的住房融资租赁的创新模式。其四，实行封闭
式运行。业主只能转售给政府，从而斩断获利链条，所空房源由政府向其它符合保障
标准的居民进行二次和多次分配（或租或售）。

　　公房租赁及旧房整治制度

　　１．公房租赁与旧房整治制度简介

　　截至２００４年底，上海公有住房约３８００万平方米，约９５万户；其中直管
公有住房２４００万平方米，住户７３万户，这部分公有住房仍实行低租金政策，其
中对符合条件的家庭实行租金减免政策。另外，由于公房和房改房的房龄绝大部分都
在２０年以上，居住功能落后，２００３年，上海启动了旧住房综合整治三年行动计
划，内容包括平改坡、更新上下水管、翻修道路、翻排供电线路、整修绿化、拆除违
章建筑、新建非机动车棚、新增机动车位等。共完成旧住房综合整治２．７８万幢，
３４９２．８万平方米，受益家庭约１０２７万户。

　　２．公房租赁与旧房整治制度的成效

　　正是由于上海存在几千万平方米的低租金公房，才得以在廉租房惠及面狭窄的情
况下，使得相当一部分买不起商品房的中低收入家庭有房可住。而旧房整治的大规模
进行，既美化了市容，也改善了中低收入者的居住环境，增加了物业的价值。

　　３．公房租赁与旧房整治制度存在的问题

　　其一，公房虽然能够起到一定的社会保障功能，但随着旧城改造的深入，旧公房
愈来愈少，在保障租赁中的作用将愈来愈小。其二，由于历史原因，其租赁性质已经
固化为准产权房，政府很难收回房子的使用权。其三，无论是公房租赁还是旧房整治，
这些房子的承租人或产权人大部分属中低收入群体，但也存在中高收入群体。实际上，
这些房子中的部分正被承租人和产权人用于市场化的营利性出租，而非用来自住。

　　４．公房租赁与旧房改造制度的改进

　　公房租赁应最大限度地与廉租房制度并轨，充分发挥老公房的住房保障功能。对
于部分不属于住房保障对象的承租人，政府可考虑以买断承租权的方式收回房子，盘
活资产，用于

　　廉租房实物配租之用

　　购房贴息制度

　　１．购房贷款贴息制度简介（１）享受对象：在２００３年６月１日～２００８
年５月３１日期间，使用上海市住房商业性贷款、住房公积金贷款或住房组合贷款方
式购买本市一套自住中低价商品住宅（包括二手房），并按规定向市财税机关申报个
人收入做出诚信承诺的上海市城镇中低收入居民家庭。这类家庭的人均年收入低于市
财政局每年年初公布的受理标准，即前一年度的上海城镇居民人均可支配收入。

　　（２）购房标准：所购商品住宅每平方米单价不超过４５００～，，且建筑面积
不超过９０平方米。所购二手房每平方米单价超过４５００元，但总价不超过３３万
元。享受贴息的家庭，在政策执行期内享受贴息的商品住宅仅限一套。

　　（３）贴息标准：购买每平方米单价不超过４０００元的商品住宅，最高可享受
购房贷款总额１５％的贴息。购买每平方米单价超过４０００元、但不超过４５００
元的商品住宅，最高可享受购房贷款总额１０％的贴息。购买每平方米单价超过４５
００元、但总价不超过３３７元的二手房，最高可享受购房贷款总额？０％的贴息。

　　２．购房贷款贴息制度评价

　　从一定程度上讲，购房贷款贴息政策是上海购房退个人所得税政策的延续，但其
目的首先是考虑住房保障，其次才是鼓励住宅消费。这项制度的重要意义在于扩大了
住房保障的范围，把上海６０％以上的城镇家庭都纳入受益范畴，同时对动拆迁政策
形成了有益补充。但存在的问题也很明显，主要是对所购买住宅的单价限制比较苛刻，
每平方米单价在４５００元以下的一手商品房大多分布在远郊，可买性并不强。对于
二手房的总价限制同样比较苛刻，外环以内３３万元以下的二手房可供选择的房源并
不多。其次，一手商品房中这一价位的商品房多属配套商品房，而配套商品房是定向
供应的，那些没能动拆迁的中低收入群体也就没资格购买这类房源。