国资委的定位之辨

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国资委的工作职能定位似乎很明晰，就是国有资产的“监管”.但是“郎顾事件”及“中航油事件”表明，国资委对什么是“监管”，如何“监管”，以及“监管什么”，其实并不明晰，更不系统。本文拟从以下三方面对国资委的职能定位进行辨析。
　　
　　 一、国资委是政府还是市场竞争主体
　　
　　 中国经济体制改革的目标之一是“政企分开”。国资委是1个政府机构，还是一个企业或企业集合体？改革开放以来，国有企业在国民经济中的比重持续下降，已不占绝对比重。国有企业初步变成了市场竞争主体，在社会主义市场经济平台上与外资企业、民营企业、个体劳动者等形成了竞争合作关系，这是改革开放的伟大成果。但是分析国资委的职能，实际上却是﹁个代表国有企业的政府机构，这使其他市场竞争主体处于十分不利的地位。
　　
　　 最明显的事例是A股市场国有股问题。A股市场已连续多年低迷不振，既便是“国九条”也无济于事。究其原因至少有两条：一是国有企业在股市上圈钱脱困却不图回报，中小投资者不但少有收益，甚至连作为所有者的发言权也得不到保障；二是国有股全流通以何标准计价，是充分考虑中小股东的利益还是更多地考虑“国有资产保值增值”。证监会要建立和维护市场的公平环境，要对市场各方主体负责。但在实际决策过程中，证券会能否独立于国资委？证监会研究全流通问题时，还要“征求”国资委的意见，而中小投资者显然没有这种待遇。在国资委成立以前，如果说各家国有大股东对证监会的影响能力还有限的话，那么现在国资委对证监会的影响显然更为显著，伤害了A股市场的公平竞争环境。
　　
　　 从国资委的机构设置来看，有“业绩考核局”、“企业分配局”、“企业领导人员管理局”等，也有“党建工作局”、“群众工作局”。计划经济时代政府管理企业的职能，国资委基本上都有。国资委这些机构有很大一部分职能就是直接领导国有企业的相关工作。比如“群众工作局”就“承担所监管企业共青团工作委员会的日常工作” [1] .虽然国资委在国有企业改制方面有其特殊的历史使命，但国资委到底是政府还是市场竞争主体，确实有必要进一步梳理和明确。
　　
　　 二、国资委是规制者还是所有者
　　
　　 规制者与所有者并不是一回事。这里之所说“规制者”而不说“监管者”，是因为“监管”一词在当前似乎已经有了“经营管理”的意思。规制者的职能是“制订规则并监督实施”，并不干涉企业具体经营。而所有者可以制定规则并监督实施，也可以直接介入生产经营决策。虽然国资委制定规则并监督国有企业执行，但其显然也具有所有者的职能。国资委“企业领导人员管理一局”和“二局”的职责就包括“对所监管企业领导人员的考察工作并提出任免建议”和“考察推荐董事、监事及独立董事人选”等，这些职能都属于其所有者。从国资委发布的文件如《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》来看，应该说国资委“所有者”的味道更浓一些，因为对企业负责人具体经营业绩的考核不是规制者的职能，而是所有者的职能。
　　
　　 必须说明的是“监管”一词有歧义。比如“证监会”是证券业的监管部门，其全称是中国证券监督管理委员会（China Securities Regulatory Commission）：“保监会”是中国保险业的监管部门，其全称是中国保险监督管理委员会（China Insurance Regulatory Commission）。这时“监管者”实际上是“规制者”。国资委也自称为“监管者”，其人员也是国家公务员，但实质上国资委却不仅仅是一个“规制者”，而更像是一个所有者。国资委的“监管”，不是“Regulatory”，而是“Supervision and Administration”。
　　
　　 规制职能与所有者职能虽然不一定冲突，但确实有很大的区别。如果不区分规制者职能和所有者职能，就不可能有清晰的工作思路。国有企业数量繁多，渊源、文化和经营情况炯异。可以说世界上还没有哪一家董事会能直接规制并管理好这么多、这么繁杂的子公司群。唯一可行的办法是将规制者职能与所有者职能分开。规制者的职能是制订规则并监督执行，它不关心企业具体经营业绩及其考核。经营者经营企业，按规制者制订的规则处理投资者关系。所有者按规制者制定的规则处理与经营者和企业的关系，可以参加董事会，参与企业决策。国家可以建立类似于证券市场的“国有企业市场”，国资委的规制职能独立成为真正的“国资监管委”；其所有者职能可以分解并分配给多个企业化运作的“投资机构”。
　　
　　 三、国资委是所有者还是经营者
　　
　　 通常的说法是，“国资委代表国家行使出资者的职能”，说明国资委的职能定位是所有者。但仅从其“监管”的实际做法并不能清晰地看出它是所有者还是经营者。比如，国资委下设有“企业分配局”，其主要职责是“对所监管企业工资分配的总体水平进行调控”。薪酬本应由企业自己确定，其过程相当专业，要综合考虑市场竞争环境、行业及社会水平、企业文化、战略及经营目标等。薪酬是企业经营管理的重要工具，是其完成经营目标的重要手段。国资委对国有企业的薪酬也要管，而如果企业不能掌握薪酬，就谈不上经营自主权，就不能对经营绩效负责。国资委不管国有企业薪酬也不行，因为国有企业有内部人控制问题，经营者可能会损害所有者权益。如果国资委定位于所有者而非经营者，就应当按所有权与经营权分离的基本规律办事。国资委想控制国有企业的薪酬情况，可以按现代公司治理机制运作，派代表进入董事会薪酬委员会。但国资委仍习惯于以下文件的形式去命令企业如何做。需知不少企业并非国有独资，它还有其他股东的利益。国资委不按市场经济和现代公司治理机制去“监管”国有企业，又怎能实现“产权明晰”、“权责分明”和“管理现代”的改革目标。
　　
　　 国资委向国有企业派驻董事的制度也存在局限。国资委是政府的代理，派驻的董事是国资委的代理。对纯国有企业来说，其经理本来也是政府的代理，这些人与国资委的公务员原本没有实质区别。对这类企业，仅靠国资委派代表进去，对改善公司治理的作用恐怕不容乐观。
　　
　　 国资委要做的探索还有很多。当前国有企业接受的检查种类繁多，却没有哪一项能全面地覆盖所有领域。检查大都是侧重于某一方面，有的抓甲项工作，有的强调乙项指标，有的堵丙类漏洞，未有一套可以称得上完整的内部控制体系，只要经营者按照该套体系办事，就可以令所有者信任。所有者无法相信经营者，经营者也没有办法令所有者相信，关键是缺少一套双方都认可的内部控制规则，而建立并维护这套规则本应是国资委首要的工作。
　　
　　 2002年颁布的萨本斯-奥克斯利法案（Sarbanese-Oxsley Act）是美国50年来最重要的经济法案之一。法案很好地体现了规制者、所有者和经营者三者的关系，对国资委的工作有较强的借鉴意义。该法案四两拨千斤，可谓深谙现代企业群体治理之道。法案要求经营者建立内部控制体系，测试其有效性，并签字声明对此负责。该套内控体系须由注册会计师审计后出具审计意见。由于对违反法案的处罚极为严厉，因而所有者和监管者可以根据经营者的声明和注册会计师的意见而对报告建立信任；所有者进而可以对经营者提供的报告进行研究，充分依靠报告来做决策。萨本斯法案重点关注财务报告的披露、舞弊和资产流失三个方面的风险，其推荐使用的内控体系是COSO内部控制体系[2]，这是监管者、所有者和经营者都相信的内部控制体系。法案并没有说企业应该如何经营管理，而是说企业应该建立内部控制体系。经营者如何经营，所有者如何决策，那是他们自己的事，规制者不管，也不可能管得了。
　　
　　 反观目前的国资委，其职能是既“监督”又“管理”。打个比方，假定国有企业是足球运动员，那么国资委首先是足协或足联，是规则的制订者和监督者。国资委同时兼有裁判员和俱乐部老板的职能。实际上国资委也具有足球运动员的职能，要踢重要比赛。国资委甚至还要负责足球运动员的退路。集如此多的职能于一身，工作开展不好就不足为怪了。虽然很多问题是历史原因造成的，但是国资委必须明确职能定位，必须有一个解决问题的清晰思路，而不仅仅是把计划经济时期政府管理企业的那套东西改头换面。“郎顾事件”涉及到的“国退民进[3]”等问题十分重要，也十分紧迫。“郎顾事件”之波未平，中航油风波又起。就在本文即将完稿之时，国有企业爆出惊世新闻，中航油违规交易期货巨亏5.5亿美元。之后中航油的母公司中航油集团，一家国资委直接“监管”的大型国有企业，又涉嫌欺诈，被怀疑在已知中航油巨亏的情况下，隐瞒信息，配售股票，国有企业是真的管不好，还是因为思路和方法存在问题？国有企业数以万计，情况千差万别。如果弄不清国资委的职能定位，不按现代企业治理规律办事，恐怕相当一部分国有企业也只有退路一条了。