我国行政管理体制改革理论综述

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[内容摘要]本报告包括历代党和国家领导人关于行政管理体制改革的论述，我国行政管理体制改革的政策沿革，理论界关于当前行政管理体制改革的现实背景、目标和任务的观点综述以及政策建议四个部分。本报告的主要观点是：其一，邓小平、江泽民、胡锦涛等同志关于行政体制改革的论述为我们提供了改革的指导方针。其二，经过多年的探索，我国关于行政管理体制改革的政策方针逐步系统化，改革的目标、任务和手段更具有针对性和可操作性。其三，理论界对于行政管理体制改革的认识趋于成熟和一致。认识到加快行政管理体制改革是落实科学发展观、全面深化改革的关键，是转变经济增长方式的迫切需要，是建设和谐社会的必然要求；行政管理体制改革的目标主要是形成责任政府、服务政府、法治政府、有限政府；围绕着如何创建服务型政府、建设法治政府、有效政府而展开的讨论已经比较深入。通过对历代领导人指导精神和历年政策的领会，对当前有关行政体制改革的理论观点分析和总结，最后本报告就如何加快政府职能转换提出政策建议：一是树立正确施政理念，二是明确职责范围，三是加强服务功能，四是严格依法行政，五是加强制约监督，六是推行绩效评估，七是建设电子政务，八是发展中介组织，九是理顺中央地方关系，十是加强统筹协调。
　　着力推进行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。随着改革不断向纵深推进，行政管理体制改革对其他改革的牵制作用日益明显地体现出来，加快行政管理体制改革已成为全面深化改革的关键。政企不分、政资不分的问题不解决，政府与企业的行政关系、资产纽带直接存在，规范的现代企业制度就不可能完全建立，企业也难以成为真正的能动性市场主体；行政性垄断及地区性封锁不打破，统一、开放、竞争、有序的现代化市场体系就不可能最终形成；不理顺庞杂、错位的政府职能，不改变以行政手段为主的管理经济的方式，就不可能建立灵敏有效的宏观调控体系，也不可能建立起完善的社会保障制度。
　　一、党和国家领导人关于行政管理体制改革的论述
　　(一)邓小平行政管理体制改革理论
　　行政管理体制改革是邓小平改革开放理论的重要内容。十一届三中全会前夕，邓小平指出：包括经济体制改革和行政管理体制改革在内的全面改革，是一场根本改变我国经济和技术落后面貌，进一步巩固无产阶级专政的伟大革命。十一届三中全会以后，邓小平在深入分析国内外形势和总结历史经验教训的基础上，提出了经济建设时期机构改革的构想，并在《党和国家领导制度的改革》一文中作了全面论述。
　　1982年初，邓小平在中央政治局讨论中央机构精简会议上发表了《精简机构是一场革命》的重要讲话，在讲话中，他批评了我国行政管理体制中机构臃肿、职责不清、工作缺乏效力的状况，并指出，这种状况是难以为继的状况，必须进行改革。邓小平认为这场行政管理体制改革不同于以往对国家机构进行撤、并、转的一般性的改革，而是一场革命。邓小平把行政管理体制和机构改革提升到“革命”的高度，提到与党和国家命运相联的根本性问题来加以论述、分析，赋予了在新时期行政管理体制和机构改革这场革命以鲜明的时代意义。
　　在行政管理体制改革的目标方面，邓小平从马克思主义唯物史观出发，强调我们所有的改革都是为了一个目的，就是要扫除发展生产力的障碍，解放和发展生产力，这是邓小平为我们提出的包括一切改革在内的最高目标；从建设有中国特色社会主义的角度，邓小平提出行政管理体制和机构改革总的目标有三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。这是邓小平为我国社会主义现代化建设描述的行政管理体制和机构改革的长期目标。此外，邓小平针对现实中亟待解决的紧迫问题，提出了机构改革的现实目标：真正建立从国务院到地方各级政府，从上到下的强有力的工作系统。在行政管理体制和机构改革的内容和任务方面，邓小平认为主要有三个：首先是巩固执政党的地位；其次是解决好政府和企业的关系；再者就是精兵简政、提高效率。
　　(二)江泽民行政管理体制改革思想
　　在继承和发展邓小平行政管理体制改革理论的基础上，江泽民结合我国新时期建设中国特色社会主义的具体行政改革实践，形成了内容丰富的行政管理体制改革思想。
　　党的十一届三中全会以来，我国的经济体制改革的目标逐步确立，然而政治体制改革尤其是行政管理体制改革滞后于经济体制改革。对此，江泽民指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”为了保障改革的深入和经济的良性发展以及改善党和群众的关系，必须围绕社会主义市场经济体制要求对现有行政管理体制作重大改革。
　　党的十三届四中全会以来，江泽民审时度势，提出以“与时俱进”、“三个代表”，作为改革的指导思想来推进政治体制改革、深化行政管理体制改革。江泽民对我国的行政管理体制改革提出了创新的要求：第一，按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，政府需要重新定位，明确该管什么，不该管什么，要坚决把不该管的职能转移出去，把企业生产经营管理权切实交给企业。第二，按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。”任何人、任何机构都不能随意扩大编制和增设机构。第三，依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。要通过总结，研究中央与地方分权的原则和适度点，适度地划分中央与地方的职责权限。在深入调查研究的基础上，根据市场经济规律制定和完善相关的法律法规，坚决打破部门、地区和城乡间的分割，联合对外，发展社会主义统一的、开放的流通市场。按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。
　　在党的十六大报告中，江泽民进一步指出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
　　(三)胡锦涛行政管理体制改革论述
　　深化行政改革，建立有中国特色的行政管理体制，这是自邓小平以来中央领导集体的一贯思想。2005年12月20日，中共中央总书记胡锦涛在中共中央政治局进行第二十七次集体学习时就推进行政管理体制改革发表重要讲话，提出了他的改革思路。他强调，行政管理体制改革必须在党的领导下，从国情出发，从经济社会发展的要求出发，从人民群众的愿望出发，积极稳妥地推进。为此，要“加强研究，通盘规划，突出重点，精心部署”，坚定不移地把行政管理体制改革继续推向前进的要求。
　　就如何实现行政管理决策的科学化、民主化，胡锦涛在讲话中强调要建立几个机制：健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度。
　　胡锦涛还强调，要研究完善政府机构设置，实现机构职能、编制、工作程序的法定化。提高行政效率，降低行政成本。建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价制度，认真推行政务公开制度，完善人大、政协、司法机关、人民群众、舆论依法进行监督的机制。
　　总起来看，我国改革开放以来，几代领导人关于行政管理体制改革的思想是具有历史传承性的。首先，他们都强调行政管理体制改革的根本宗旨是广大人民的根本利益。其次，他们将行政管理体制改革放入整个社会经济改革框架中，行政管理体制改革是为整个社会经济改革服务的，这决定了行政管理体制改革在不同时期既有根本宗旨、基本任务的一致性，但在具体时期，由于改革的具体任务、具体环境存在差异，在改革的内容上又有所差别，充分体现了“与时俱进”、“实事求是”的科学精神。
　　二、我国行政管理体制改革的政策沿革
　　1982年十二大提出全面开创社会主义现代化建设的新局面，计划经济为主、市场调节为辅的方针。指出政府体制改革要适应经济体制改革，实现精兵简政、干部队伍年轻化，进行中央与地方事权的划分。在五届全国人大常委会22次会议上，通过了《关于国务院机构改革的决议》。
　　1987年党的十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划和市场内在统一的体制，计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的新观点，承认市场经济在社会主义经济机制中的地位，提出国家调节市场，市场引导企业的改革目标。划分了政府和市场的不同职能，政府的主要职能是对市场经济进行宏观调控，并不是直接管理企业，只有市场才具有直接对企业起导向作用的职能。
　　1988年七届人大一次会议确立了社会主义初级阶段及初级阶段的基本路线，发展社会主义有计划的商品经济。提出政治体制改革要适应经济体制改革，转变政府职能。第七届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国企业法》，依照所有权和经营权相分离的原则建立政府与企业的新型关系，承认企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位，企业对国家授予其经营管理的财产有占有、使用和依法处分的权利，从而为实现政企分开提供了法律保障。
　　1992年党的十四大提出中国经济体制改革的目标是在坚持公有制和按劳分配为主体，其它经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础作用。在行政管理体制改革方面，继续转变政府职能：一是以中央政府为中心，自上而下加强宏观调控能力，将宏观调控权集中在中央政府，建立和完善计划、金融、财政之间相互配合和制约，宏观经济政策经济杠杆和法律调节相结合的宏观调控机制；二是把转换大中型企业的经营机制和加快政府职能转变结合起来，通过理顺产权关系，实行多种形式的政企分开，要求凡是国家法律规定企业享有的权利，中央政府和地方政府一律不得截留，并根据不同类型的企业在国民经济中的地位和作用决定它们同政府之间的关系，切实实现政府职能的转变。
　　1993年党的十四届二中全会明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，政府体制改革要适应市场经济体制，转变政府职能、实现政企分开、转变管理方法，精简了机构人员。全会通过了《关于党政机构改革的方案》。
　　1997年党的十五大提出在建立市场经济过程中加速实现政府职能转变的思路，这一思路是在经济体制改革和现代化建设深入发展的条件下，社会经济总量大幅度增加，产业结构需要大幅度调整，地区差别矛盾日益突出，体制创新要求更加紧迫，改革处于攻坚阶段的关键时刻提出来的。强调加大政府职能转变力度，理顺政府、市场和企业之间的关系，试图找到一条把简政放权和宏观调控这两个方向相反的矛盾运动结合起来的行政管理体制改革的新路子。
　　2002年党的十六大提出深化行政管理体制改革的决定。要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。
　　2003年党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》，提出了继续改善宏观调控，加快转变政府职能的思路。要完善国家宏观调控体系，深化投资体制改革，进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。同时，要深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
　　2005年国务院发布《关于深化经济体制改革的意见》，提出要加快推进行政管理体制改革：一是继续深化政府机构改革。完善机构设置，理顺职能分工，着力解决矛盾比较突出的职责交叉问题，严格控制机构编制。积极推进政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。继续巩固政府机构改革成果，及时解决出现的新问题。合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。继续完善事业单位改革总体方案和配套政策措施，推动事业单位改革试点工作，加强对地方事业单位改革的指导。依法规范行政机关对事业单位的授权行为。二是加快政府职能转变。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开，推动各级政府强化社会管理和公共服务职能，在财力物力等公共资源上给予更多的支持。继续深化行政审批制度改革，清理、减少和规范行政审批事项，探索建立审批和许可事项的监督管理机制。三是全面推行依法行政。认真贯彻执行《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，加快建立法治政府。强化行政问责制度，逐步建立行政过错责任追究制度。健全社会公示、听证制度。大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政府公信力。
　　“十一五”规划提出要着力推进行政管理体制改革，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。要按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。减少和规范行政审批，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。要健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度。推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，全面推进依法行政。深化投资体制改革。
　　2006年9月15日国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务”专题研究班讲话时强调，深化行政管理体制改革，推进政府管理创新，是全面贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，是完善社会主义市场经济体制、推进改革开放和现代化建设的重要环节。要加快政府职能的根本性转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
　　综上所述，从改革深度上看，随着我国经济体制改革和行政管理体制改革的持续深入，行政管理体制改革的内容不断细化，关于行政管理体制改革的政策方针也在不断深化，行政管理体制改革的目标、任务和手段更具有针对性和可操作性，从中可以看出，行政管理体制改革体现了我党进行伟大社会主义建设不断艰苦探索的进程。
　　三、当前行政管理体制改革的现实背景、目标和任务
　　(一)行政管理体制改革的现实背景
　　2002年党的十六大提出深化行政管理体制改革的决定。理论界对于行政管理体制改革的重要性也有了更深层次的认识。
　　1、加快行政管理体制改革是落实科学发展观，全面深化改革的关键。制约经济社会全面协调可持续发展的体制障碍，从根本上说主要是政府行政管理体制不完善。不深化行政管理体制改革，经济体制改革难以顺利向前推进。政府本身所拥有的权力和作为经济社会管理者所处的特殊位置，决定了政府在改革中的主导地位和政府行政管理体制对整个经济体制的特殊制约作用。随着改革不断向纵深推进，行政管理体制改革对其他改革的牵制作用日益明显地体现出来。因此要推动经济体制改革的全面深化，必须深刻认识行政管理体制改革的重要性，认识到行政管理体制改革滞后已经成为全面深化改革的体制性障碍。当前的经济社会存在的问题，突出地表现在行政管理体制改革滞后。盲目投资和低成本扩张的根源在于投资体制改革的滞后，在于各级政府直接管理投资项目，成为项目政府；证券和信贷问题是金融体制改革滞后，在于政府对资本市场的直接干预；投资与消费比例的失衡，反映了收入分配制度改革和社会保障制度改革滞后。行政权力干预微观经济，就会产生市场资源配置的不合理。当前行政管理体制改革滞后于各方面改革，主要是行政管理体制改革的长远目标不清晰，而政府的改革却是每届政府的短期行为。体制改革的目标不明确，就容易产生行政改革的盲目性，职能转变的不确定性，管理创新的无目的性。行政管理体制改革，既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。所以把行政管理体制改革作为下二个重点、作为关键就可以把社会体制改革、政治体制改革，把全面深化改革带动起来。
　　2、行政管理体制改革是转变经济增长方式的迫切需要。中国经济之所以没有实现经济增长方式根本性转变，除了还存在粗放型扩张的空间以外，主要是中国社会主义市场经济体制还不完善，特别是政府改革不到位，政府职能没有很好转换。由于政府介入经济活动过深，成为真正的市场活动参与者，市场竞争中的参与者和“运动员”，就使政府应履行的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能大大弱化，出现了政府职能的错位、越位和缺位，也影响了市场有效配置资源的法律法规的建立和完善，经济活动缺乏应有的规则和诚信以及不断提升效率的秩序。地方政府热衷于通过粗放扩张追求GDP的超高速增长主要是长期以来干部政绩考核和选拔制度不完善。在新世纪新阶段，中国经济要实现长期持续较快增长，就必须从高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放扩张的增长方式，转变为低投入、低消耗、低排放和高效率的资源节约型的增长方式，即从主要依靠资金投入、资源消耗实现经济增长，转变为主要依靠科技进步和劳动力素质的提高实现经济增长。在这样一个大背景下，就必须着力抓行政管理体制改革，着力抓政府改革，使政府从资源配置主角中转为公共服务型政府，切实履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四大职能。
　　3、行政管理体制改革是建设和谐社会的必然要求。从需求和供给的角度来分析，伴随市场化改革进程的加快，我国在就业、社会保障、教育、医疗、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题全面凸显出来。政府转型严重滞后是主要原因。表现在现实生活中基本公共产品供给的缺失和公共服务的不到位。我国政府在推动经济增长中扮演了重要角色。但与此同时，由于长期忽视社会发展，使基本公共产品的供给严重短缺。尤其是我国人均GDP超过1000美元以后，全社会进入公共需求全面快速增长的关键时期，基本公共产品供给的矛盾和问题全面凸显。当前，我国公共需求全面快速增长与政府公共服务不到位是一个越来越突出的问题。在这个特定背景下，必须大大强化政府的公共服务职能。政府应当适应整个市场化改革进程的需要，从经济建设型政府转向公共服务型政府。建立公共服务体制具有重要作用，一是可以缓解贫富差距：当前，导致贫富差距扩大的因素比较多的重要因素之一是公共服务的不到位和分配的不合理。二是可以促进经济增长：投资率过高，而消费率持续下降的原因之一是公共服务体制的缺失，加快建立公共服务体制，强化公共服务，有利于扩大国内需求，提高消费的比例。
　　(二)行政管理体制改革的目标
　　党的十六大报告指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这为我国进一步深化行政管理体制改革指明了方向。
　　首先，我国行政管理体制改革的目标，是形成切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的责任政府，是立足于服务实施管理和调节的服务政府，是全面依法行政并受法律严格制约的法治政府。
　　其次，行政管理体制改革的目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的、符合社会主义和谐社会要求的社会主义公共行政体制。把过去管制型的政府转变为服务型的政府。政府的公共服务就是公共行政，经济调节、市场监管、社会管理、包括社会秩序、市场秩序、法律制度、公共物品和服务。
　　其三，行政管理体制改革的目标是把过去无限的政府变成有限的政府。政府体制管理改革要解决人民全面快速增长的公共需求、公共服务同公共产品的严重不足之间的矛盾，建立服务型政府。但是仅仅提出服务型政府，容易被理解为无边界的、全能的、无所不包的服务，所以需要加注为有限责任的服务型政府。
　　(三)行政管理体制改革的任务
　　深化行政管理体制改革，应着重围绕构建责任政府、服务政府、法治政府和有限政府展开。其主要任务可以概括为：一是要推进政企、政事、政府与市场中介组织分开，缩小政府承担事务的范围，把与政府性质及职能不相符的事务一律交给企事业单位和市场中介组织。二是搞好行政审批制度改革，进一步缩小行政审批的范围，改善审批方式，简化审批程序，加强审批事项的后续监管，建立规范的审批管理与操作机制，实现审批权力与责任挂钩、与利益脱钩。三是深化政府机构改革，优化同级政府组织结构，理顺上下级政府机构设置，减少行政层级，逐步形成科学的行政层级构架。四是改革行政干部选拔任用制度。五是加强政府重大事项决策机制建设。六是完善政府管理法制体系。在推进行政管理体制本身一系列改革的同时，还应该配套推进其他一些重要的改革。
　　“十一五”时期行政管理体制改革的任务，是要加快建立社会主义公共服务体制，以确立政府在公共服务中的主体地位，发挥主导作用，为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品。这是因为当前我国面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。面对第二个突出矛盾，应当按照以人为本的要求，加快建立公共服务体制。要有效地解决基本公共产品供给的矛盾和问题，需要从财政体制、中央与地方关系、公共服务体系等多方面推进改革一要建立中央与地方的公共服务分工体制。还要逐步建立城乡统一的公共服务体系。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共产品上。因此，应当逐步从体制机制上解决城乡公共服务均等化的问题。另外要发挥社会组织在公共服务中的作用。面对我国全面增长和深刻变化的公共需求，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性和公益性的社会公共服务职能，应该也可以从政府的职能中分离出来，以形成多元社会主体参与提供公共服务的格局。
　　四、行政管理体制改革与政府职能转换
　　政府职能转换是深化行政管理体制改革的关键。党的十六大报告将进一步转变政府职能列为政府体制改革的重点，政府职能转换也成为当前行政管理体制改革研究的重点。以下几个方面得到了特别关注：
　　(一)创建服务型政府
　　郑新立认为努力建设服务型政府是进一步转变政府职能的工作重点。提高公共服务能力，为全体居民提供大体均等的公共服务，是市场经济条件下政府的首要职责。当前公共服务的重点包括：普及义务教育，发展多层次、多形式的教育，解决“上学贵’’的问题，满足人民受教育的需求；改革医疗保险、医院管理制度和医药生产流通体制，推广农村合作医疗制度，解决人民“看病难、看病贵”的问题；降低失业率，扩大养老等社会保障的覆盖面，解决农民工保险账户可流动问题，使工伤、医疗、养老保险在农民工中得到普及。在提高公共服务能力方面，政府要调整财政支出结构，增加社会发展和公共服务方面的投入，同时鼓励社会资金兴办医院、学校等社会事业，对现有国有医院进行参股，发展慈善事业。
　　迟福林认为公共服务型政府的基本内涵是：为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是我国市场化改革进程的必然选择。他认为公共服务领域的矛盾和问题，其根源不在于市场化改革，也不可能通过单纯的市场化改革来解决。但是，公共服务领域的矛盾和问题又同市场化改革密切相关。市场化改革推动了我国经济的持续快速增长，大多数社会成员在基本解决温饱问题以后，迫切需要满足基本的公共需求。扩大公共服务首先是一个体制机制的问题。我国的公共服务体系不健全的根本原因在于体制机制不健全。一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化。二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制，我国财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。三是城乡二元分割的公共服务制度安排，拉大了城乡差距。四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。
　　高尚全认为服务型政府主要应该搞好两个服务。一个服务是要为市场主体、为企业、为老百姓提供公平竞争的环境，这是政府提供的公共产品。另外，政府要通过再分配的手段，来实现社会公平。另一个服务是要为人民的生存发展创造条件，包括物质文明和精神文明。比如教育、医疗、卫生各方面的条件，促进人的全面发展，按照以人为本的要求来加强和谐社会的建设。
　　张康之认为服务型政府是一种更好、更高形态的政府模式，是中国面对工业化与后工业化两个过程一起走的现实而选择的政府模式，具体地说，服务型政府的建设包括：是服务导向的政府，而不是控制导向的政府；是公正导向的政府，而不是效率导向的政府；是把工具效用与价值观有机结合起来的政府；是包含着合作和信任整合机制的政府；是德治与法治有机结合的政府；是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府；在行政人员的行为层面上，是行政自由裁量权得到道德制约的政府；是超越了回应性的前瞻性政府。在政府与社会的关系方面，它既不是近代早期的自由放任型政府职能模式，也不是20世纪的干预型政府职能模式，而是一种引导型的政府职能模式。
　　谢庆奎认为服务型政府是一个新概念，它是一个以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。其特征主要有：一是民主和责任的政府；二是法治和高效的政府；三是实现合理分权的政府；四是为全社会提供优质产品和服务的政府。服务型政府建设是一项系统工程，涉及观念更新、政府职能转变、民主与法制建设、政治文明建设等诸多方面，服务型政府建设的基本途径是通过政府改革、发展和创新，逐步实现服务型政府的目标。
　　唐铁汉认为强化政府公共服务职能是政府职能转变的重要内容，建设公共服务型政府是我国深化行政管理体制改革的目标，也是人民群众的迫切要求。与国际上公共服务水平较高的其它国家比，我国政府的公共服务职能还较为薄弱。当前我国政府的公共服务职能不到位的问题主要表现在：一是现在我国的公共服务状况与现实要求不适应；二是公共服务的投入机制不健全；三是公共服务的应急机制和保障机制不健全；四是公共服务的运行和监督机制不健全。公共服务虽然是政府的职能，但公共服务的运行又不只是政府的行为，它涉及方方面面，需要调动全社会的力量和发挥政府部门、社会组织的作用，形成一个以政府为主导、政府部门和非政府织相协调、社会各方面力量积极支持的公共服务运行机制。强化政府公共服务职能，要建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入，建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系，将就业促进工作放在政府工作的重要位置，加强公共卫生体系建设，为全体人口提供基本卫生服务。
　　(二)建设法治政府
　　建设法治政府受到中央的高度重视，温家宝总理在全国依法行政工作电视电话会议上强调，要充分认识推进依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性。他指出建设法治政府，是贯彻“三个代表”重要思想，维护最广大人民群众利益的本质要求。是适应改革开放新形势，完善社会主义市场经济体制的迫切需要，发展社会主义市场经济需要有完备的法制来保障。是加强政府自身建设，提高行政管理水平的根本途径。是落实依法治国方略，推进社会主义民主法制建设的重要内容。依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。我国行政机关负责实施大部分法律法规，政府必须带头守法、严格执法。建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官”、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。
　　袁曙宏提出了构建我国法治政府指标体系的设想。法治政府指标体系是由反映法治政府本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统，以细化和量化法治政府要求为着眼点，运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算各地依法行政的水平，并寻找推进依法行政过程中的问题及其解决对策。该法治政府指标体系设置了客观指标和主观指标两部分指标系统，客观指标的数据是客观的，大多可以通过统计报表或现有资料获得，所评价的内容涉及法治政府应当具备的内在标准，即合理配置政府职能和完善行政管理体制、建立健全科学民主决策机制、提高制度建设质量、理顺行政执法体制和规范行政执法行为、建立防范和化解社会矛盾的机制、强化对行政行为的全方位监督、提高公务员依法行政观念和能力。这七项内在标准，可以反映各级地方政府推进依法行政的努力程度、实际举措和具体成效。主观指标的数据是社会对行政机关依法行政水平和能力的评价，体现的是人民群众对政府推进依法行政及其取得的成效的认可和满意程度。其基本内容应当反映法治政府的七个外在维度，即法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府和效能政府。
　　郭济指出随着法制建设在中国的蓬勃发展，特别是依法治国方略的确立和写入宪法，必然要求国家行政管理实行依法行政、建设法治政府。依法行政一般是指国家行政机关必须忠实履行宪法和法律赋予的职责，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督。他还提出了对依法行政的未来展望：依法行政需要理论研究的指导和支撑，需要深入探讨依法行政和法治政府的内涵、实现依法行政的体制和机制保障、依法行政与依法治国的关系、依法行政与市场经济的关系、行政权与司法权的关系、公共权力与公民权利的关系等基本理论问题，逐步形成符合中国实际的依法行政理论框架。建立现代行政法体系是依法行政的前提和基础，加快研究制定《行政程序法》、《听证法》、《信息公开法》等有关法律，将为依法行政提供法律依据在政府的执法能力和水平方面，有大量的理论和现实问题有待于解决，包括：进一步改革现行行政执法体制，提高执法人员素质，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等主要行政执法行为，完善行政程序制度、行政听证制度和当事人参与机制，更加有效地防止行政违法行为，减少行政执法过程中的地方和部门的利益保护，解决消极履行职责、行政执法不作为等问题。建立更加有效的行政权力制约机制，完善内外结合的行政监督制度、行政执法责任制度、行政复议制度、行政司法审查制度等，进一步提高行政监督的成效，及时有效地纠正行政违法行为、行政不公行为、行政侵权行为等，都将是未来几年中加强行政监督面临的任务。
　　曹康泰指出行政法治的出发点是规范政府权力，归宿是保障公民权利和自由。法治政府就是按照法治原则运作的政府，就是把自身权力自觉地限制在法律的范围内，严格依法办事的政府。从不同层面、不同角度来解析法治政府的内涵，法治政府首先应当是有限政府。要求各级政府行使权力必须于法有据，行使有规，法无明确授权，政府不得任意行使权力。法治政府还应当是服务政府，提供优质、高效的公共服务和公共产品。法治政府还应当是责任政府，对权力行使的后果负责。法治政府的基本标志主要体现在四个方面：一是在体制方面政府职能转变基本到位，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成，行政权力与责任挂钩、与利益脱钩；二是在法制方面行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规、，规章明确具体、科学规范、切合实际，法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，人民群众的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护；三是在机制方面及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高；政府应对突发事件和风险的能力明显增强。四是在观念方面行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和意识明显提高，对法律信仰和忠诚，全社会尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。
　　汪波对我国政府法治建设进程的机制进行了探讨。法律在被秩序创造的同时亦在创造秩序，社会潜在新秩序在塑造自身秩序雏型同时，亦向国家权力提出确认和扩展新秩序的压力，因此我国法治建设进程是社会新秩序潜在需求、立法建设、公共选择与理性博弈、政府体制改革等多重变量的复合互动结果。政府体制改革与法治建设构成是具有内在联系的有机整体，共同受到社会潜在新秩序变迁的直接影响。国家权力通过国家法推进政府体制改革，并非完全按照社会需求被动运作，而是涉及新旧秩序多重利益主体间理性博弈的公共选择过程。当行政管理体制改革完成制度变迁过程，依照新法而行政时，行政权力与社会、经济新秩序内在逻辑形成调和与一致，政府、社会、法律之间在新的层面上获得稳定均衡。
　　(三)建设有效政府
　　 1 99 7年，世界银行题为《变革世界中的政府》的发展报告的中心议题是：变革的世界需要一个有效政府。”如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府，而不是小政府，是经济和社会发展的关键。”
　　毛寿龙认为有效政府对于可持续的发展是必不可少的。有效的政府不仅是技术上有效的政府，而且还应该是具有配置效率、制度效率和动态效率的政府。有效政府需要一个适当的制度平台，该平台提供了持久的、良好的激励。该制度平台的构件是多因素的，对目前的中国来说，最为需要的是有限政府、法治政府、分权政府和民主政府的制度构件。这些制度构件构成了现代政府的制度平台，它们分别与无限政府、人治政府、集权政府和专制政府相对，后者构成了传统政府的制度平台。政府效率的提高有赖于政府治道的转型。从传统政府走向现代政府，中国启动这一治道变革进程已经有了2O年之久，并且已经取得了各方面的收益。但还需要进一步的努力，并且这一进程是无休止的。
　　谭功荣认为有效政府必须立足于科学决策的基础之上；政府行政需要处理日常变化的国家事务，其主体和客体都是处于实际的变化和发展之中，有效政府的灵魂在于不断适应变化着的环境并进行管理手段、管理方法等创新；现代社会要求政府既能提高服务质量，又要降低行政成本，其宗旨就是追求廉洁高效的政府；政府活动必须在合理的授权范围之内，否则，必然出现行政权力的失控。有效政府必定是民主的政府并受到一定的监督，这是有效政府的保障。
　　张中祥、李和中提出有效政府作为一种价值选择，一种政府原则和制度，一种政府过程，其主旨在于依据一定的价值观来构建政府的基本结构和运行机制，要求在政府运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。要做到明晰政府角色，增强政府能力，完善公共权力监督机制。要实现政府行政文化的科学化与政府组织的法定化和适度化。树立有效政府的价值取向，确立有效政府模式，有助于端正认识，走出行政改革的认识误区。职能转变应是适应生态环境的变化而作的行政职能重心的位移，是职能结构性的调整，实现职能方式的变化则居于次要地位；要注重行政理念的创新，行政组织的重塑和行政组织整体效能的发挥，着重强调行政系统结构的完善和素质的提高。
　　张曙光认为所谓有效政府，就是政府能力与政府职能作用相适应的政府。政府的效能，一不能用政府能力的大小和强弱来衡量，政府能力强大，但大而无当，强而他用，不该做的事情做了很多，该做的事情没有做，或者没有做好，就不是一个有效的政府。二不能用政治形态来和经济发达程度区分，民主政府并不一定就是有效的政府，也有无效率的时候，专制政府也不一定就是无效政府，同时，发达国家的政府也不全都是有效的政府，发展中国家的政府也不全是无效的政府。三是政府效能也不能用犯不犯错误、以及犯不犯大错误来判断。提高政府效能的基本途径是集中主要力量做好基础性工作。首先，建立完善的法律基础，营造良好的法治环境。其次，保持非扭曲的政策环境，建立正确的评价标准和有效的评价体系。再次，保护承受力差的弱势群体，创造和谐的社会和人际关系。
　　钱颖一探讨了有限政府与有效政府的关系。法治下政府在经济领域内的性质可以概括为一个有限的和有效的政府，没有这样的政府就会导致一个坏的市场经济。首先，有限政府是有效政府的必要条件。但是，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不会自动成为有效的政府。在政府的权力受到法律的约束，在政府与经济保持一定的距离之后，政府作为不偏向的第三方要有所作为，应该充分发挥其支持和增进市场有效运作的积极作用。我们目前所推动的“转变政府职能”的改革就是把原来的一个无限的和无效的政府转变为一个有限的和有效的政府。首先，在政府对企业和市场的规制方面，要有进有退，以退为主。其次，要有选择地、用适当方式加强部分规制，特别是金融规制以防范金融风险，尤其是因加入世贸组织可能带来的额外风险。第三，司法的组织体制要改革，建立司法双层结构对打破地方保护主义和发展国内统一大市场将有重大促进作用。
　　五、推进行政管理体制改革，加快政府职能转换的政策建议
　　综合理论界近期的研究成果，推进行政管理体制改革，加快政府职能转变，应从以下十个方面入手：
　　(一)树立正确的施政理念
　　施政理念问题就是政府为谁做的问题。我们的政府是人民的政府，政府的宗旨是全心全意为人民服务，所以深化行政管理体制改革的目的，就是建设人民满意的政府。要从理念上并在实践中解决好这个问题，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。只有始终坚持人民的利益高于一切，努力提高人民生活水平；要把维护社会公平放到更加突出的位置，把公平正义作为执政的核心价值理念和基本原则，让广大人民群众都能享受到改革发展的成果，促进经济社会健康协调可持续发展，才能保证改革的正确方向，取得实实在在的效果。
　　(二)明确政府的职责范围
　　当前普遍认为政府职责范围包括履行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四大职能，政府职能由“管理”向“服务”转变。经济调节职能，就是指中央政府要运用经济手段搞好宏观经济调控，保持经济的稳定，并且实施促进自主创新、技术进步、节约资源、保护环境、产业结构优化等方针政策，对经济增长方式转变起重要的推动作用。市场监管职能指政府要为市场经济的健康运行制定必要的法规，并严格执法，承担好市场监管者角色。社会管理方面，政府要加强资源(包括土地)、环境就业、社会保障、安全、卫生、交通等管理，促进全面协调发展、调节收入分配、化解社会矛盾、维护社会公正、保持社会稳定，强化危机管理，为社会创造良好的生产和生活环境。公共服务包括义务教育、公共卫生、公共基础设施、扩大就业、公共安全、社会保障和保护弱势群体等，政府对全体居民的基本公共服务要均等化，不能差别悬殊，还要加强对社会服务标准的监管，确保公共服务得到公正有效的提供。另外，有学者提出在经济全球化背景下，注重维护国家的经济安全是政府的重要职能。还有学者认为，制度创新是政府的一项基本职能：一是完善国家的宪政制度和法制；二是培育先进行政文化和主体意识形态；三是提供有效的产权制度安排。
　　(三)加强政府的服务功能
　　强化政府公共服务被强调到前所未有的高度，将过去效率优先转变为服务优先，加强政府对社会提供公共服务的质量和水平，提高公共服务能力，为全体居民提供大体均等的公共服务，成为市场经济条件下政府的首要职责：一是继续改革和完善我国的宏观调控体系，充分履行政府的经济性公共服务职能；二是在社会矛盾和社会问题的凸现期，加大社会性公共产品的供给；三是在改革的攻坚阶段，高度重视制度性公共产品的供给；四是适应公共需求的变化，不断实现政府公共服务理念的创新。最后形成一个以政府为主导、政府部门和非政府织相协调、社会各方面力量积极支持的公共服务运行机制，建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系。
　　(四)依法行政，建设法治政府
　　依法行政，首先要建立一个透明的、统一的、公正的、可预见的法律体系，要加快研究制定《行政程序法》、《听证法》、《信息公开法》等有关法律，为依法行政提供法律依据。其次要依法确定政府的职责、权限范围和权力行使方式， 再者，要进一步改革现行行政执法体制，提高执法人员素质，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等主要行政执法行为，完善行政程序制度、行政听证制度和当事人参与机制。依法行政要做到：一是合法行政，任何行政职权的取得和行使都必须符合法律规定，法律的规定是行政机关行使权力的依据和界限。二是合理行政，行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。三是程序正当，行政机关实施行政管理要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。四是高效便民，行政机关实施行政管理当在在管理方法、方式、时间、地点等的选择上尽量方便管理相对人。五是，诚实守信，行政机关公布的信息要真实。六是权责统一，行政机关依法履行管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。
　　(五)加强对权力的制约和监督
　　权力一定要有制约。需要根据中国的传统和现实，研究带有中国特色的社会主义权力制约体制。这个权力制约体制应该包括党内权力制约、政府权力制约、党政权力制约、国家与社会权力制约等几个部分。这个权力制约体制所要达成的目标是，任何个人、任何组织都不能滥用权力，任何个人、任何组织滥用权力都要受到惩罚和制裁。行政监督是依法行政的重要保障，要建立更加有效的行政权力制约机制，完善内外结合的行政监督制度、行政执法责任制度、行政复议制度、行政司法审查制度等，进一步提高行政监督的成效，及时有效地纠正行政违法行为、行政不公行为、行政侵权行为。
　　(六)推行政府绩效评估
　　对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。要建立一套符合科学发展观要求、具有中国特色而又行之有效的政府绩效评估体系。绩效评估指标体系的设计应体现以下原则：一要落实科学发展观和正确政绩观的要求，在指标体系的设计要把握经济社会发展和环境建设指标之间、显性绩效与潜在绩效之间，以及当前与未来之间的平衡；二要体现政府职能转变的要求，即指标体系要体现政府该做的事，政府越位、错位的职能不能纳入指标体系；三要借鉴参考当代各国绩效管理的成熟经验和技术。四要从我国实际出发，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别，逐步推行。在实施上，建议在总结各地各部门经验的基础上，由国务院制定推行政府绩效评估的指导性意见，在试点的基础上逐步建立符合实际的绩效评估指标体系。在条件成熟时制定相关政策法规，推进政府绩效管理评估的制度化和法制化。
　　(七)加快电子政务建设
　　政府信息化是社会信息化的基础。采取信息化办公，工作效率大大提高，既能方便企业和公众，又可节省政府办公经费和人员，精简政府部门，提高办事效率。同时，通过办公信息化，可加强政府部门之间的信息交流，有利于搜集公众的意见，接受公众的监督，加大政府决策的透明度。通过现代信息技术提高政府的管理和服务能力，已成为政府管理创新的流行趋势。我国的电子政务建设应以为公众服务为导向，强化互动和服务功能。推进电子政务建设的基本思路：一是更加注重社会管理和公共服务，强调电子政务的“应用”；二是深入开展政务信息资源开发利用，进一步推进各级政府部门间已有应用系统的“互联、互通和信息共享”；三是加强对电子政务的规划和指导工作，为电子政务建设选好“突破口”。
　　(八)把部分职能让位给各类中介组织
　　在我国社会发展的新阶段，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性、公益性的公共服务职能，应当也能够从政府的职能中分离出来。将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会，推向市场，可以减轻政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。现在由政府承担的部分管理和服务职能让渡给各类中介组织。为此，政府要培育和健全社会中介组织，使其成为承担政府管理社会服务的具体组织者和运行者；建立健全行业协会组织，使其成为政府产业政策的切入点；加强对中介组织的管理和监督，促使它们规范运作，健康发展，维护公平的市场竞争秩序，建立现代多元化的公共治理结构。主要做法是：一是合同出租。即政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品的生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让。二是以私补公。即政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业领域，以弥补政府财力及服务能力的不足。如美国通过发放“教育券”让求学者自主择校，英国通过发放“医疗券”让患者自主择医。三是授权社区。即政府以授权的方式鼓励各社区建立老人院、收容院、残疾人服务中心等公益事业。
　　(九)理顺中央与地方关系
　　对不同层级政府的职能定位应有不同侧重，避免上下重叠，中央政府和省级政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性的特点，应注重政策法律制定和宏观管理的职能；省以下地方政府，特别是城市政府，直接面对社会、企事业单位和公众，应强化直接提供公共服务和行政执法的职能。要合理划分中央与地方的事权财权，明确职责分工，在条件成熟时应制定《中央与地方关系法》，实现中央与地方政府关系的法治化。另外，有学者指出要转变传统上认为理顺中央和地方的关系就是权力下放，就是扩大地方政府的自主权这一认识上的误区。在中国现阶段，权力下放的前提条件就是必须维护强势政府，强化中央的统一领导，我国需要有一个强有力的中央政府。另一方面，扩大地方自主权并非只是扩大地方政府的权力，而是应该包括扩大基层人民群众的民主权利和地方各级人民代表大会的权力，在此基础上，扩大地方政府的行政管理权限，以便使其在法律的范围内自主地管理地方的行政事务。
　　(十)加强对行政管理体制改革的总体指导和统筹协调
　　我国目前的改革开始涉及到某些既得利益集团和一些权力部门与政府官员的利益，阻力很大。既得利益固化后，更难放弃。所以，要加快推进改革，不受既得利益者的阻挠和干扰而使改革受到扭曲，就必须加强中央的统一领导，加强对政府改革的总体指导和统筹协调。要由利益超脱机构规划政府改革，不能靠利益中人来规划自已的改革。（本文执笔人：冯冰）（体管所《经济体制改革理论追踪》课题组） 中宏数据库整理

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