加拿大与巴西飞机补贴互诉案及对我国启示

感谢芨芨草

刘国艳 　2007-5-16

　　内容提要：补贴作为政府扶持本国重要产业发展的一种手段，被各国普遍使用，而《补贴与反补贴措施协定》(ASCM)就是世界贸易组织专门为规范国际贸易中的补贴行为制定的。但按照ASCM的相关规定，多数国家采取的补贴措施均属于可申诉补贴范畴，因此，自该协定生效之日起，相关贸易诉讼案逐年增加。有些国家还利用ASCM的相关规定，对与其有竞争关系的国家频繁发起反补贴调查，以达到打击竞争对手，保护本国产业的目的。加拿大与巴西的飞机互诉案就是其中较为典型的代表。通过研究分析两国的飞机互诉案，可以为我国有效利用国际贸易规则支持国内相关产业发展提供有益借鉴。
　　巴西支线飞机在政府有力的政策支持下迅速发展壮大，但与此同时，由于威胁到其竞争对手一加拿大支线飞机的市场份额，使其对巴西飞机提起反补贴诉讼，之后巴西也不甘示弱，向加拿大提起了反补贴诉讼。通过研究分析两国的飞机互诉案，可以使我们更能深入了’解和领会WTO规则中的《补贴与反补贴措施协定》在维护国际贸易中的真正作用，也为我国有效利用国际贸易规则支持国内相关产业发展提供了借鉴。
　　一、(《补贴与反补贴措施协定》的简要介绍
　　WTO作为维护国际正常贸易的世界组织，各成员间达成了一系列规范国际贸易行为的行为规则，其中的《补贴与反补贴措施协定》(ASCM)是为了约束各国对产业的补贴行为而在1994年乌拉圭回合谈判中达成的。
　　(一)关于补贴及其构成要件的定义
　　在ASCM中明确规定“如出现下列情况应视为存在补贴：(a)(1)在一成员(“政府”)领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助，即如果：(I)涉及资金的直接转移(如赠款、贷款和投股)、潜在的资金或债务的直接转移(如贷款担保)的政府做法；(II)放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收(如税收抵免之类的财政鼓励)；(III)政府提供除一般基础设施外的贷物或服务，或购买货物；(IV)政府向一筹资机构支付，或委托或指示一私营机构履行以上(I)至(III)列举的一种或多种通常应属于政府的职能，且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别；(2)存在GATTl 9 9 4第1 6条意义上的任何形式的收入或价格支持；及(b)因此而授予一项利益。
　　根据这一定义，补贴由三个要件构成：补贴提供者、财政资助和授予一项利益，这三者缺一不可，只有同时具备这三个条件才属于ASCM管辖范围。
　　(二)不同类型补贴的定义
　　现行的《补贴与反补贴措施协定》对补贴采取了两种不同的分类方法，一是将补贴分为专向性补贴和非专向性补贴两类；二是采用“三灯”分类法将补贴分为红、黄、绿三类进行不同程度的规制。总体来说，红、黄、绿三灯补贴主要针对专向性补贴进行分类，而非专向性补贴则全部属于绿灯补贴。
　　1、专向性补贴与非专向性补贴
　　在ASCM中规定专向性补贴应适用以下原则：(1)如授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于某些企业，则此种补贴应属于专向性补贴；(2)如授予机关或其运作所根据的立法制定适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，则不存在专向性，只要该资格为自动的，且此类标准和条件得到严格遵守。标准或条件必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，以便能够进行核实。(3)如尽管因为适用(a)和(b)项规定的原则而表现为非专向性，但是有理由认为补贴可能事实上属专向性补贴，则可考虑其他因素。此类因素为.有限数量的某些企业使用补贴计划，某些企业主要使用补贴、给予某些企业不成比例的大量补贴以及授予机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式。在适用本项时，应考虑授予机关管辖范围内经济活动的多样性程度，及已经实施补贴计划的持续时间。任何属于此规定范围内的补贴应被视为专向性补贴。此外，限于授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业的补贴属专向性补贴。
　　2、三灯补贴
　　(1)禁止性补贴即红灯补贴
　　除《农业协定》的规定外，下列两种情况属于禁止性补贴：①法律或事实上视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴；主要是出口补贴；②视使用国产货物而非进口货物的情况为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴，这种补贴又称为国产化补贴。
　　(2)可申诉补贴即黄灯补贴
　　在ASCM中规定“任何成员不得通过使用第1条第1款和第2款所指的任何补贴而对其他成员的利益造成不利影响，即：损害另一成员的国内产业；使其他成员在GATT1994项下直接或间接获得的利益丧失或减损，特别是在GATTl994第2条下约束减让的利益；严重侵害另一成员的利益”。可申诉补贴不是禁止性补贴，但是一旦它对另一成员国的利益造成负面影响，即上述的产业损害、减损和减让、严重侵害，则受害国既可对其征收反补贴税，也可采取相应的反制措施。一般来说，可申诉补贴应同时具备三个构成要件：第一，存在补贴被补贴者因此得利，这种补贴要么是财政资助要么是价格支持或者收入支持；第二，得利对竞争性产业产生不利影响；第三，补贴与不利影响之间存在因果关系。后果是否是反补贴的构成要件，是禁止性补贴与可申诉补贴的本质区别。前者强调性质，后者强调后果，即不利影响。
　　(3)不可申诉补贴即绿灯补贴
　　《补贴与反补贴措施协定》对不可诉补贴采用了列举式，规定了两种不可诉补贴：一是非专向性补贴，即不是向某个企业、某个集团或某个产业提供资助的补贴，它在一定范围内具有普遍性，使所有企业、集团和产业受益，并且不会引起反补贴措施的限制。从补贴政策上看，非专向性补贴的受益标准是中立的、非歧视性的，是以一定范围内的整体利益为基础，不得对企业、集团和产业加以区别对待。二是具有专向性但属于例外的补贴，主要包括政府对科研开发、落后地区、环境保护等专向性补贴，对于这种专向性补贴，ASCM有严格条件的规定。
　　(三)反补贴措施实施程序及争端解决机制
　　反补贴措施程序大致经过以下四个步骤：一是调查的发起和程序。当进口国的国内产业或代表有充足证据证明出口国的补贴行为的存在及其对本国相关产业造成了实质损害，并向本国贸易机构提出书面申请，进口当局在掌握了充分证据之后，方可启动反补贴措施程序，进行立案调查。二是取证。在反补贴调查中，调查当局应向有关利益成员方和所有利益方发出通知，要求其提供书面证据。三是双方协商。四是在经过双方协商未果后，采取反补贴措施。在双方协商过程中，如果未达成协议，可将争议提交WTO争端解决机构，在WTO内成立专家小组，并在规定时间内提交最终报告。如果争端解决机构的建议未在特定时间期限内被采纳，争端解决机构将授权申诉方采取相应的报复措施。
　　二、加拿大与巴西飞机补贴互诉案
　　在当代经济中，补贴通常都是各国政府用于扶持本国企业或经济发展的手段，而且很多都属于可申诉补贴。因此，自ASCM生效以后，许多国家利用ASCM的相关规定，通过采取反补贴措施，打击竞争对手，保护本国产业，由此引发的相关贸易争端接连不断。而加拿大与巴西的飞机互诉案是其中最为典型的代表。
　　(一)加拿大诉巴西飞机补贴案
　　1996年加拿大诉巴西飞机补贴案主要是针对巴西根据出口信贷计划向巴西Embraer飞机购买者授予的补贴。出口信贷计划从1991年6月1日开始实行，是巴西出口融资计划之一，以直接融资和利率均等计划两种方式向巴西出口商提供资助。对国产飞机，出口信贷计划对每一笔交易都提供3.8个百分点的补贴，银行仍按自己的利率向飞机购买者提供贷款，贷款利息由购买飞机者和巴西政府分别支付。在总的利息中，政府支付3.8个百分点，购买者支付其余部分，这样就减少了Embraer飞机购买者的实际支出。而对国产飞机补贴的期限，常常将其由1O年延长到15年。
　　在实体法方面专家组和上诉庭关注的问题焦点主要是以下几个问题：即对ASCM中“不得提高出口补贴水平”和对出口补贴“保证在出口信贷条件方面的实质性优势”的理解以及巴西的某些具体措施是否违反ASCM。
　　在对于“不得提高出口补贴水平”理解上，巴西和加拿大在选择基准数据上存在分歧。巴西认为应该以出口信贷计划开始实施的1991年为基准，加拿大则认为应以ASCM是1995年1月1日生效的，所以应当根据1994年的数据，而不是1991年的数据作为比较基准。专家组和上诉庭都支持加拿大的观点，巴西作为一个发展中国家，其补贴措施得到一定程度的豁免，依据的是ASCM，因此合乎逻辑的解释应当是以1995年1月1日以前的补贴水平作为衡量的基准。
　　在对出口补贴“保证在出口信贷条件方面的实质性优势”的理解上，专家组认为，如果巴西的抗辩能够成立，除了需要确认补贴是政府给出口商或金融机构的资助之外，还要证明这笔钱不是用来“保证出口信贷方面的实质性优惠”，同时它还是ASCM所许可的。专家组认为，巴西根据K项提出的抗辩是实体抗辩，因此举证责任在巴西，由于巴西未能证明它的补贴不是为了保证出口信贷方面的实质性优势，专家组驳回巴西的抗辩。而上诉庭尽管不同意专家组在其报告中的相关解释，却仍然维持了专家组认为“巴西未能证明其根据出口信贷计划提供的补贴不是‘为了保证在出口信贷条件方面实质性优势’”的结论。
　　上诉庭同意专家组关于巴西提高了补贴水平的结论，维持专家组关于巴西未能证明其补贴不是“为了保证出口信贷条件方面实质性优势”，最终裁决：维持专家组要求巴西在90天内取消补贴措施的建议。1999年8月双方就执行专家组和上诉庭报告达成了协议。1999年11月19日，巴西通知说它已经在9O天内履行了专家组报告。1999年12月9日，DSB由原专家组对这一问题做出结论。2000年5月2日，专家组确认，巴西宣称符合专家组报告的措施或者根本不存在，或仍不符合专家组报告的要求。
　　(二)巴西诉加拿大民用飞机补贴案
　　1997年3月10日，巴西认为加拿大政府向民用飞机工业提供补贴，违反了《反补贴协议》，损害了巴西的正当利益，要求与加拿大磋商。按照巴西的观点，加拿大通过中央政府和地方政府的一系列计划向国内民用飞机工业提供补贴。其中的两项补贴是：(1)“加拿大账户”，即加拿大政府把由于规模或风险原因不能得到“出口发展公司”资助的出口，转为由自已经营管理，并记在外交和国际贸易部的账户上；(2)“加拿大技术合伙计划”，该计划旨在向高技术出口项目提供投资。在磋商未果的情况下，1998年7月23日，WTO争端解决机构成立专家小组。经过调查，专家小组支持巴西的部分请求，确认“加拿大账户”和“加拿大技术合伙计划”对国内飞机工业的资助构成了违反《反补贴协议》的出口补贴，建议争端解决机构要求加拿大按照《反补贴协议》纠正其做法。后来，争端解决机构通过了专家小组报告，该案遂告结束。
　　2002年2月19日，世贸组织争端解决上诉机构采纳专家小组的裁决报告，建议加拿大政府在90天内纠正其向本国飞机制造企业博姆巴迪尔公司提供政府补贴的做法。世贸组织专家小组认为，该项补贴违反了加拿大在《补贴与反补贴措施协定》中所承担的义务。2002年5月24日，巴西指责加拿大政府未能在争端解决机构所限定的时间内对其违规做法加以修正，并要求争端解决机构授权巴西政府采取金额达33.6亿美元的反补贴措施。2002年6月21日，加拿大向世贸组织争端解决机构提起上诉，称巴西的反补贴措施是不适当的，并要求进行裁定。世贸组织的裁定认为，反补贴措施的数额应以未来实际支付飞机价款的现值与市场融资贴现额的差额，即以购买飞机的净现值进行测算。世贸组织测算的金额为每架飞机3277735美元，总额为206497305美元。鉴于加拿大政府再次表示不撤销对其飞机制造企业的出口补贴的立场，世贸组织认为，应相应提高反补贴措施的数额以达到迫使违约方“服从”的目的。因而，世贸组织的裁定允许巴西将测算的206497305美元的反补贴金额上浮20%，即206497305美元×120%=247796766美元。
　　比较加拿大诉巴西的飞机补贴案与巴西诉加拿大的飞机补贴案可以看到，巴西和加拿大都对本国国产飞机工业给予了补贴，并都对对方国家的补贴进行了申诉，也都取得了一定的成功。从时间上看，加拿大诉巴西在前，巴西诉加拿大在后。很显然，巴西和加拿大在发展各自的国产飞机工业上有利益的冲突，从而演化为对补贴的诉讼案。诉讼并不可怕，因为补贴诉讼过程是较为慢长的，双方在相互诉讼中并未停止对国产飞机的补贴，这就使双方的航空工业公司都逐步发展成为世界第三、第四大飞机制造商。
　　三、飞机互诉案对我国因应WT0规则的启示
　　从国际经验来看，政府为促进其战略产业向其提供较大程度的财政资金支持是国际通行的做法。近年来国际反补贴案件数量也在不断增加，但使用反补贴手段的国家比较集中，反补贴手段并没有在多数国家中得到广泛使用。这是因为补贴作为一种政府行为，在调查过程中要触及他国国内法和涉及大量政府间交涉，同时还要考虑自身国家整体利益的平衡；另外，反补贴的技术性要求较高，证据要求必须确凿，程序要复杂得多。而且，在所有发起的反补贴调查中只有近一半最终采取了反补贴措施，说明使用反补贴手段的要求较高、标准较严。主要表现在两个方面：一是确定补贴存在和所涉补贴是否属于禁止性补贴的难度较大；二是在计算补贴金额方面也比较复杂，取证相对困难。总体来看，在国际反补贴案件中，发达国家明显占据主动和优势地位。在发达国家总计发起的1OO件反补贴调查中，针对发展中国家就发起了71起，比例为71%；而发展中国家对发达国家只发起了12起。在发达国家最终实施的47起反补贴措施中，其中针对发展中国家的就有30起；发展中国家对发达国家则只实施了6起。
　　我国作为发展中国家中最大的贸易出口国，遭受反补贴诉讼案的数量也在逐年增加，如何设计一个合理的补贴结构和政策，以有效规避被诉讼的风险成为当务之急。首先要充分利用绿灯和黄灯规则。国外目前大部分的资金支持项目都是以支持研发、地区发展、小企业和衰退产业的名义进行的，但项目的实际受益者多为其重点发展领域。我们在设计支持项目时，也应充分利用这一点，避免针对特定行业但又使支持对象成为实际受益者。其次要利用国家安全豁免条款。根据WTO的规定，如果影响到国家安全，则一国政策不受反补贴条约的约束，也不能被他国起诉。对一些主要面向国内市场的战略产业，可以利用这一规则加以支持。三要学会应用规则，打程序仗。要对WTO的争端解决机制多学习多了解，不惧怕打官司。四是要加快制定和完善我国反倾销、反补贴等相关的贸易救济措施法规，鼓励企业大胆起诉外国的不公平贸易行为，充分利用贸易救济措施，保护国内产业发展。
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