我国引进外商直接投资中的环境污染特征与对策

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　　摘要：通过对外商直接投资对我国环境带来的影响分析看出，我国引进外资的发展水平还远没有达到可持续发展所需要的水平。只有从调整引进外商投资的战略入手，健全环境税征收机制、对外商投资进行合理产业指导、完善环境保护法律法规，才能真正实现我国利用外商投资的可持续发展。
　　关键词：直接投资；污染转移；环境成本
　　一、我国引进外资对环境的影响
　　伴随外商直接投资的引入及其产业的转移，使一些污染严重的产业由发达国家转入我国，破坏了我国的生态环境，大大制约了我国经济的进一步发展。作为一个发展中国家，我国正面临发展经济和保护环境的双重任务，对国际经贸中产生的一些环境问题，只有充分认识问题的严重性，选择可持续发展的经营战略，积极采取有效措施，才能保障我国经济持续、稳定地增长。发达国家向发展中国家输出公害与污染、转嫁本国的环境危机的方式主要有两种：一是通过垃圾废物的出口，二是通过直接投资进行转移。西方一些高污染、高能耗的产业由于其国内严格的环境标准和高昂的环保费而无法立足，往往以国际经济合作、国际投资的名义或直接通过跨国公司将某些污染严重的产业转移到发展中国家。根据污染密集型产业的定义和特征，参照许多国家法规的规定，并考虑我国的具体情况，制造业中的污染密集型产业主要包括：食品加工业中的植物油加工业、制糖业；食品制造业中的发酵制品业、罐头食品制造业、调味品制造业，饮料制造业中的酒精及饮料酒制造业；纺织印染业，制鞋业，皮革、毛皮、羽绒及其制品业，造纸及纸制品业，化学原料及化学制品制造业，医药制造业，化学纤维制造业，橡胶制品，部分塑料制品，部分金属制品，部分机械产品制造业，部分电器机械及器材，电子及通讯设备制造业中的部分产品等。据有关资料统计，日本企业为了避免承担环保成本，将60%以上的高污染产业转移到东南亚地区和拉丁美洲；美国也有39%的“肮脏产业”转移到发展中国家。我国相对宽松的环境管制导致国外污染密集型产业向我国转移，从而加重了我国环境污染的程度。
　　据我国第三次工业普查资料，外商投资于严重污染密集产业的企业有7487家，工业总产值达1984.4亿元，从业人员118.6万人，分别占全国工业企业相应指标的0.1%、2.4%和0.8%，占全部三资工业企业相应指标的12.6%、16.8%和13.2%，这说明污染密集型产业是外商投资的重要产业。从近20年的实际情况看，不少境外投资者尤其是中小投资者对中国环境造成负面影响是客观事实，对中国生态环境的负面影响不容低估和忽视。
　　二、我国利用外商直接投资项目中污染环境的主要特征
　　外商直接投资项目污染环境的特征，在我国主要表现为两方面。
　　(一)大量的投资集中在一些污染密集型产业上。近年来，我国第二产业吸收的外商直接投资的比例一直持续上升，2000—2004年间一直保持在70%以上，而第一、第三产业所占的比重一直分别维持在2%和20%左右。而在直接投资投向最多的第二产业中，外商直接投资则主要集中在制造业，占第二产业的90%多，尤其在2003年，多达97.18%。在外商直接投资流向最多的制造业内部，大量的资金集中在一些污染密集型产业上。从2004年外商投资企业资产占全行业资产比重最高的20个行业发现，这20个行业基本上都是制造业，且一半以上为制造业的污染密集型产业。这些产业为皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制品业，纺织服装、鞋、帽制造业，橡胶制品业，电气机械及器材制造业，农副食品加工业，造纸及纸制品业，纺织业，化学纤维制造业，等等。
　　(二)外商在我国投资的地区差异表现得非常突出。上世纪90年代初，东部的外商直接投资比例高达93.9%，而中西部地区的比重分别为3.8%和2.2%。在这一过程中，外资很大一部分投向了污染密集型产业，所以东部地区的污染比西部地区要严重得多，虽然污染不完全是由外资企业造成，但外商直接投资项目在其行业却是污染大户。外商直接投资在为各地区的发展做出贡献的同时，也把污染转嫁到本地区。
　　三、我国引资过程中环境污染问题产生的根源
　　(一)我国过度优惠的外资政策。伴随我国经济开放程度的提高，为了吸引更多的外资，多年来，许多地区和部门片面追求经济增长、招商引资数量和就业目标，对外资企业实施超国民待遇的优惠政策，为吸引外资，往往忽视环境污染。一些境外投资商以此为契机，在我国兴建污染防治费高、处理难度大、易给东道国带来严重污染的企业以获取高额利润和逃避严格的污染治理。
　　(二)环境成本内部化程度存在差异。环境成本内在化指成本、企业效益以及国民经济发展各项指标必须将环境和资源等成本因素考虑在内。环境污染具有明显的外部性，企业通过污染产业得到利润，却带来环境污染和生态恶化。在各国有权制定本国环境标准的情况下，各国环境标准存在差异、环境成本内在化程度存在差异，企业在不同国度和地区生产同样产品所承担的环境成本不同。从总体情况讲，发达国家及新兴工业国家和地区的环境标准成本高，由此必然引发跨国公司资本从环境标准高、环境成本内在化程度高的国家和地区撤出，投向环境标准低、环境成本内在化程度低的国家和地区，以获取源于环境成本差异的超额利润。我国正处于工业化的发展阶段，环境标准制定较低，内部化成本较低，由此促使外商将污染产业转移到我国，造成我国环境污染加剧。
　　(三)与发达国家产业结构的梯次分布不同。对绝大多数发展中国家来说，由于与发达国家的产业结构梯次分布不同，技术创新能力不足，建立新兴产业和更新、改造传统产业的途径主要是通过引进外国技术和吸收外国直接投资的国际产业转移得以实现，从而实现本国的产业结构升级。作为发展中国家，发展制造业是实现我国工业化和现代化的主要途径，也是我国促进经济增长的主要手段。所以，在国际间产业转移和调整过程中，国外污染密集型产业就可能被转移到我国。
　　(四)环境法律、法规不健全。我国很早就开始运用法律手段来调整外商投资与环境保护的关系，但关于外商投资环境保护问题法律、法规不完善，而且执法不严，为国外污染密集型产业向我国转移提供了相对宽松的法制环境。
　　四、推进外商直接投资和环境保护协调发展的对策
　　(一)调整吸引外商投资的发展战略。充分认识对外开放和保护环境都是我国的基本国策，实施可持续发展战略，走新型工业化道路。这种新型工业化道路是涵盖经济、科技、环境、人口、社会等全面、协调、可持续发展的道路。服从这一发展战略，我国的引资战略也必须进行调整，利用外资的战略目的，要以单纯弥补“双缺口”为主转向参与国际分工、优化资源配置和产业结构、促进技术进步、实现地区协调发展以及注重资源节约和生态环境保护上。这就要求在利用外资方面要有选择性和针对性，引资工作的重点要由引资数量转向引资的质量，加强对外资项目的筛选和识别；要增强环境保护意识，处理好引进外资促进经济发展同保护自然资源和城市环境之间的关系。
　　(二)建立健全环境税征收机制。从经济学上考虑，境外污染物入境处置、进口污染产品在国内市场的消费过程以及引进污染企业到国内生产，将消耗一定的环境资源，而这种资源成本应该在入境污染物、污染产品和污染企业的价值中得到体现，因此有必要对污染物入境处置、进口污染产品和入境污染企业征收环境税。自20世纪70年代起，不少发达国家将税收作为保护环境的一项重要政策措施，把环境税引入其税收制度。纵观这些国家的环境税收，都是依据“谁污染，谁缴税”的原则，涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面，其课征范围极为广泛，并都把环境税收取得的收入专项用于环境保护，使环境税在环保工作中发挥了巨大作用。我们可借鉴发达国家的经验，尽早开征环境税，协调好引进外资与环境保护的关系。
　　(三)调整产业结构，改造或淘汰污染严重的企业。应对外商投资进行正确的产业指导，限制和禁止严重污染项目，对能源、原材料工业等，通过产业政策进行干预。同时，通过金融、财政、管理等方面的措施鼓励外商投资环保型产业。
　　(四)完善法律法规。由于污染转移既涉及国家内部关系，又涉及国与国之间关系。因此，控制污染转移的法律就有涉及国际立法和国内立法两个方面。在国际立法方面，主要是1989年生效的《关于危险废物越境转移和处置的巴塞尔公约》。公约确认任何国家皆享有禁止来自境外的危险废物和其他废物进入其领土内处置的权利，该公约与WTO规则冲突不大。但是《巴塞尔公约》并没有涉及到污染产品和污染企业的转移问题。我国应积极参与国际相关法律法规的讨论，促成进一步充实《巴塞尔公约》和其他有关国际公约的内容，把转移污染产品和通过投资转移污染企业的行为纳入其调整范围，使其成为控制国际污染转移的主要国际法渊源，以维护我国在环境与发展问题上的合法权益。在国内立法方面，控制外国污染转移的法律、法规主要有《固体废弃物污染环境防治法》、《进出口商品检验法实施条例》、《中外合资经营企业法》、国家环保局和原外经贸部《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》等。其中控制外国污染物转移的法律、法规与WTO规则冲突不大，但是控制外国污染产品转移的法律、法规由于没有明确规定适用的标准，容易导致检验标准的不统一，有可能违反WTO中的非歧视原则。另外，由于我国的环境标准普遍低于发达国家，因而现行控制外国污染企业转移的法律法规有可能违反WTO中的国民待遇原则。需要借鉴、吸收其他国家的法律，结合我国实际，完善我国的外商投资环境法律，制定专项法规和实施细则，并强化法律的执行力度，做到有法可依、有法必依。 (来源：《经济纵横》)(南开大学国际经济研究所 刘新英)