我国促进“节能降耗”相关政策措施评述

感谢芨芨草

　　近几年，我国社会经济快速发展，但同时也带来了严峻的能源、环境问题。从当前的发展现状和未来趋势看，能源消费需求超高速增长所带来的能源约束矛盾和能源环境压力等一系列负面影响，已经成为全面建设小康社会的历史进程中必须正视的问题。基于对当前社会、经济、能源、环境形势的深刻认识，党的十六届五中全会及时纠偏，提出要“在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番”，“资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”。

　　在当前工业化和城市化加速、居民消费结构升级换代、中国成为世界制造业基地的背景下，实现“十一五”期间单位GDP能耗下降20%左右的目标显然面临极大的挑战，必须要有重大的、创新性的政策举措。

　　过去20多年来我国节能工作的实践表明，推进节能降耗是一项系统工程，国家确定的发展战略、方针，出台的法规、条例、规范、标准，制定的宏观经济政策，乃至组织实施、监督、管理体系等方面均要相互衔接，才有可能将节能落到实处。

　　一、初步确立节能在我国国民经济中的战略方针地位，但重视程度取决于当时的社会经济和能源形势

　　改革开放初期，全国能源供应相当紧张，许多企业甚至被迫“开三停四”，能源紧缺成为制约国民经济发展的“瓶颈”。与此同时，企业能源利用效率低下，“跑”、“冒”、“滴”、“漏”现象普遍，存在很大节能潜力。这一时期，节能工作得到充分重视，国家不仅确立了“开发与节约并重，在近期把节约放在优先地位”的战略方针，而且在法规建设、节能激励政策，节能管理体系等方面采取了配套措施。从1980年开始，原国家计委、经委组织编制五年节能规划和年度节能计划，开始把节能工作纳入国民经济规划。从1979年开始，每年11月由原国家经委等部门组织“全国节能月”，从20世纪80年代初开始，组织全国和地方节能管理和技术人员培训。上述政策举措有力地支持和推动了当时的节能工作。

　　1992年以来，随着我国经济体制改革和政府机构改革的逐步推进，一方面20世纪80年代建立的一套比较完整的节能管理体系逐步被打破(如从80年代中期起，中央和部分地方政府制定了贷款低利率的节能优惠经济政策，但随着金融、投资、税收改革的推进，1999年中央政府取消了节能专项贴息贷款；节能机构也随着政府机构改革而调整，节能管理和技术人员大量流失，造成节能管理工作滑坡)。另一方面，随着市场的放开，我国煤、电供应紧张的局面逐步缓解，甚至开始出现供大于求的局面。经济体制的转型和能源供需矛盾的缓解，使得人们对“节能”重要性的认识出现偏差，一些人认为能源问题(包括节能)可以通过市场解决。为了拉动经济增长，国家实行扩大内需、刺激消费的政策，能源领域则出现了“鼓励用电”的现象。如国家计委和国家经贸委联合发文规定2000年6月10日取消电力增容费，2000年5月广东省也出台《关于鼓励用电、进一步开拓电力市场的措施》。

　　2002年以来，我国进入工业化和城镇化加快发展阶段，市场需求形成的利润空间推动了民营资本进入房地产、冶金、建材、煤炭、电力乃至石油石化行业，造成某些行业过热和盲目发展，加之我国经济增长方式没有发生根本性转变，能源问题再次成为制约经济和社会可持续发展的重要因素。针对“十五”期间日益严峻的能源供需矛盾以及引起的环境污染问题，党中央、国务院在十六届五中全会上把节约资源纳入我国的基本国策，并提出了“‘十一五’期间GDP能耗下降20%左右”的约束性指标，同时也准备在立法、经济激励政策、组织机构方面加以配套，如2005年国家发改委增设了建设节约型社会办公室，并建立了建设节约型社会部级联席会议制度。2006年8月，国务院最新颁布了《国务院关于强化节能工作的决定》。在《决定》中提出“节能是一项长期的战略任务，必须摆在更加突出的战略位置”。

　　从1980年能源战略方针中的“在近期把节约放在优先地位”到2005年《决定》中的“节能是一项长期的战略任务”，“近期”与“长期”的一字之差，凸显了党中央、国务院对“节能问题”的重视程度。各级政府应当积极主动开创新的政策措施和组织措施，包括价格、投融资、产业政策、国土规划、城市规划、房地产政策、消费政策等都要体现“节能优先”的战略方针。为了使节能目标成为社会目标，有必要把建设节约节能型社会以法律法规的方式确定下来。同时要建立健全节约能源资源的相关法律法规和标准体系，加大执法和监督检查力度，长期进行舆论宣传，树立节约型的消费文化，使节约能源、资源成为全体公民的自觉行动。

　　二、节能法规、条例、规范、标准逐步完善；在新形势下，更要体现其可操作性，节能监督、执法和能源诊断相结合

　　推动节能降耗工作需要强有力的法律保障，尤其是在市场经济体制下，政府不能靠行政指令直接干预企业的运营，节能降耗工作将主要依靠各种节能法规、标准来开展。经过20多年的努力，目前我国已初步建立起一套相对完整的节能政策法规体系。

　　在改革开放初期，我国节能管理带有明显的“行政指令”特色，该阶段具有代表性的节能法规(条例)包括：1981年5月出台的《关于工矿企业和城市节约能源的若干具体要求》(即“58条”)，20世纪80年代初国务院先后发布的关于各种工业锅炉和工业窑炉烧油、节约用电、节约成品油、节约工业锅炉用煤、发展煤炭洗选加工合理用能等5个节能指令，上述条例结合实际，有很强的操作性。1986年国务院颁布《节约能源管理暂行条例》，这也是全面指导我国节能工作的一个行政法规，在1998年《节能法》正式颁布前起到了法规的作用。在此期间，国家经委等部门还陆续颁布了有关能源计量(1981年)、发展散装水泥(1985年)、企业节能管理升级(定级)暂行规定(1987年)、节能技术服务中心(1989年)、节能监测(1990年)等一系列节能法规。上述规章(条例)的出台对国有企业强化节能基础工作，建立三级管理网，实施能耗考核制度发挥了很大的作用，也缓解了当时能源供需矛盾，支撑了社会经济发展。

　　随着市场体制改革的逐步深入，我国政府开始尝试基于市场的节能管理政策，进行了能源服务公司(ESCO)以及需求侧管理与综合资源规划(DSM／IRP)的试点。制定了市场经济下节能技术的推广和传播的相关政策。1996年颁布了《节能技术政策大纲》，1997年成立了国家经贸委节能信息传播中心。同年由原国家计委、原国家经贸委、建设部联合颁布《关于固定资产投资工程项目可行性研究报告“节能篇(章)”编制及评估的规定》。与此同时，国家开始强化节能设计规范和标准的制定，截止到1999年底，我国共制定节能设计规范和规定53项，制定修订能源基础标准26项，能源管理标准57项，方法标准48项，产品标准33项。随着1998年《节能法》的出台，又相继制定了一系列配套法规和规章。例如，《重点用能单位节能管理办法》(1999年)、《节约用电管理办法》(2000年)、《民用建筑节能管理规定》(2000年)、《中国节能产品认证管理办法》(1999年)、《铁路实施节能法细则》(1998年)、《交通行业实施节能法细则》(2000年)等。大部分省、市、自治区也相继出台了《节能法》实施条例以及相关管理办法。这些政策措施基本上奠定了我国节能法规、规范、标准体系的基本框架。

　　针对“十五”期间出现的能源紧张局面，我国政府除了在战略、规划、产业政策上突出节能的重要性外(如2004年6月国务院原则通过的《能源中长期规划纲要(草案)》明确提出“在全国形成有利于节约能源的生产模式和消费模式，发展节能型经济，建设节能型社会”；2004年11月出台了节能领域的第一个中长期规划；2004年以来国家先后对焦碳、钢铁、水泥、电解铝等高耗能行业出台了一系列加大产业结构调整力度的政策文件)，我国政府还进一步强化了节能标准、标识及认证工作。在此期间，电冰箱、空调器、洗衣机、照明器具等数十类产品的能效标准相继出台，《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》等一系列与建筑节能设计有关的标准与规范也陆续颁布，酝酿已久的《乘用车燃料消耗量限值》(GB19578—2004)、《实行能源效率标识的产品目录(第一批)》也于2004年)0月、12月出炉。上述政策的颁布和实施一定程度上缓解了“十五”末期我国能源供求形势，也将在未来相当长时间内对节能降耗发挥更大的作用。

　　现在看来，我国目前制定的节能法规、标准、规范还不足以支持节能工作的深入开展，节能监督、执法方面还有相当差距。虽然配合《节能法》的出台，一些省、市、自治区制定了一些《节能法》配套法规，但总体上《节能法》执行效果不理想。根据有关部门的调研和专项检查，《节能法》除总则和附则外，实质条款共41条，在41条款中没有执行的约17条，执行不好的有12条，执行不充分的有4条，真正得到执行的仅有约8条，条款未执行率达到42%。现行《节能法》执行不力的一个突出问题是，对节能监管机制、体制的规定几乎是空白。没有规定明确的执法主体和监督主体，对节能行政主管部门法律地位及其管理责权的规定不够明确，因此操作性较差。此外，现行《节能法》偏重于工业节能，对建筑物、交通、政府机构、公用事业等领域节能缺少具体规定，而从今后发展态势看，建筑物和交通用能比重将会迅速上升。目前有关部门正在修订《节能法》，但关键是要通过制度建设，形成依法节能的良好氛围。

　　法律之威在其强制性，西方市场化国家也普遍重视节能执法和监督，但另一方面，他们也有很多政府与企业之间、企业与企业之间的新型节能合作伙伴关系，如欧洲的“自愿协议”、日本的“能源诊断”、北美“能源服务公司(ESCo)”等。20世纪八九十年代，我们主要通过“指令性计划”和强有力的节能管理体系推进节能工作，随着经济体制改革和政府机构改革的深入，节能管理机构、中介机构力量大大削弱，为企业服务的观念也没有形成，要达到对企业和社会节能进行有效管理的目标，还必须完善节能管理体系，包括节能队伍建设。

　　从已有的能源效率标准、标识看，目前出台的标准、标识主要针对终端用能产品，而目前能源消费大户——32业部门使用的工业锅炉尚没有相应的能源效率标准。我国产品能源标准的制定和修订，较多地考虑其所针对产品当时的能效状况，较少考虑技术的进展，并且产品能源效率标准水平起点低，大多数用能产品的生产企业都能达到标准，标准只对少数生产企业具有约束和促进作用，这在一定程度上抑制了生产企业研究和开发高效节能技术和产品的积极性，也不利于高效产品进入市场。超前能效标准是国外普遍采用的一种能效标准模式，而我国在超前能源效率标准方面明显滞后，也亟待改进这方面的工作。

　　三、经济激励政策极大地推动了以往的节能降耗工作；在市场经济条件下，更要充分发挥财税、价格政策的作用，形成促进节能的长效机制

　　节能是高度分散的二次投资活动，同等条件下，企业更偏向于扩大生产规模，而不会通过节能来降低成本、获得更多的利润。对节能产品而言，当其进入市场时，一方面要与原有产品进行价格方面的竞争，同时还要取得用户对新产品的适应和信任；另一方面，节能产品要在原有产品的基础上增加投入，往往会增加用户成本，因此，即使是西方市场化国家，也会对高效节能新产品的生产或销售过程实行优惠税率，对提供节能服务的企业给予适当的税收优惠和经济激励，包括减免税、补贴、贴息、加速折旧、贷款抵押等。

　　从我国节能降耗的实践看，20世纪八九十年代，我国政府除了通过“58条”、节能指令、《企业节能管理升级(定级)管理若干规定》等指令性规定要求全社会节能外，也非常重视采取经济激励政策推动企业节能基建和技术改造。例如：对节能基建投资，最初为财政拨款，1983年将拨款改为低息贷款，年息只有2.4%，而当时一般的商业贷款年利率为5%左右，即所谓的“拨改贷”资金。1986年对节能基建实行比银行一般贷款利率下浮30%的差别利率，直至1994年底。对节能技改项目，1985年之前从财政拨款转向“拨改贷”，年息为2.1%，1985年以后，以低于商业贷款利率50%的优惠条件，向建成后被确定的节能项目提供利息返还。1994年实行新税制前，国家还对节能基建和技改项目实行了税前还款，免缴建筑工程投资方向税、节能新产品税1～3年，对节能技改项目的进口设备免征50%进口税等优惠政策。据不完全统计，1981-1985年，全国共投入资金112亿元，其中国家拨款30亿元，贷款年利率2.4%，形成每年2280万吨标准煤的节能能力；1986-1993年，继续对国有企业投入节能基建和技改资金，8年间共投入360亿元。上述节能优惠政策对缓解能源供需矛盾、支撑国民经济发挥了较大作用。
作者：国家发改委能源研究所课题组 来源：《经济研究参考》2007年第27期责任编辑：林桂芳
我国促进“节能降耗”相关政策措施评述（下）
2007-5-17
　　20世纪90年代中后期以来，随着投资、税收体制改革的逐步深入，以前出台的一些节能优惠政策陆续取消。以“贴息贷款节能专项”为例，1999年中央政府取消了节能专项贴息贷款，将节能项目贴息纳入技术改造项目、高新技术项目和科技创新项目中。随后在每年的国债项目中，对一些节能技改项目实行了类似贴息的做法，但没有建立国家级专项节能基金。惟一的以节能投资为业务领域的中国节能投资公司，其投资方向已转向回报率更高的能源生产、环境保护等领域。尽管在1998年颁布执行的《节能法》中要求各级政府建立节能基金，用于鼓励节能技术、产品的研发、推广，节能示范项目和企业节能技改项目等，但目前仅有上海市、浙江省、江苏省和一些地级市如宁波、深圳、珠海等建立了节能基金，数量从几百万元到几千万元不等。由于企业设备更新、改造资金匮乏，一些高耗能设备及传统工艺没有彻底淘汰和改造，中小企业使用高耗能设备现象普遍存在。同时由于缺乏鼓励节能技术推广的政策和机制，节能技术、工艺、产品信息传播缺位，使部分企业因信息闭塞，不能及时了解和掌握国内外资源节约新技术、新产品、新设备、新工艺及节能降耗的先进经验，致使资源节约技术进步工作迟缓。

　　市场经济条件下，必须充分发挥价格、财政、税收等经济手段，通过市场配置资源的基础作用推进节能降耗工作，这也是建立节能长效机制的必由之路。由于对“建设节约型社会”、“节能优先”的认识还不充分等方面的原因，这方面的工作进展并不显著。我国之所以成为“世界工厂”，“高投入”、“低效率”的高能耗产业能够得到超速发展，与当前我国土地、资源价格、劳动力成本偏低有非常密切的关系，也与生态、环境成本没有内部化有很大关系，我国能源资源价格不合理，某种程度上也鼓励了不少奢侈浪费型的消费。

　　鉴于此，一方面要尽快调整我国能源资源生产和消费价格体系，改变目前能源资源价格不合理状况，另一方面要尽快较大幅度调整能源矿产资源税、环境税，使能源产品的生产成本合理化，对高效节能新产品的生产或销售过程实行优惠税率，对提供节能服务的企业给予适当的税收优惠，推动节能产业发展。要恢复企业合理提取节能奖励基金的财务渠道。

　　过去的节能实践和国际经验表明，对于二次投资活动的节能项目而言，必须要有巨大的资金投入，包括财政投人和商业性投入。在经常性预算中，应增加节能支出专项，支持节能科研和技术开发、节能示范项目和示范工程以及节能新技术的推广、节能信息的收集和传播、相关的教育培训、标准标识和相关法规的制定与实施、节能监测监察体系包括队伍的建设和维持等。在中央和地方的财政支出中，都应该建立节能基金。在中央和地方的建设性财政支出中，应增加对节能和实现GDP能效下降的投入，要使节能投资在投资中的比例得到明显提高；

　　四、以往建立的相对完善的组织管理体系随着形势的变化逐步被削弱，要完成节能降耗目标必须要加强节能工作的组织落实

　　节能工作是一个大的社会系统工程。要建立一个比较完善的各级能源管理组织体系和一支有力的节能工作队伍，这是我国从20世纪80年代到20世纪末实现能源翻一番，保障经济翻两番的组织保证。

　　20世纪80年代由于能源供求矛盾突出，政府在组织机构上加强了对节能工作的领导作用，1985年开始，建立了国务院节能办公会议制度，从中央到地方建立了由宏观调控部门负责、行业部门分工负责的三级节能管理体制；国家和各地建立了一批不同层次的能源和节能研究机构、中介机构；各省、市、各部门建立了200多个节能技术服务中心，拥有一支5000多人的专业节能技术服务队伍，为企业提供信息、咨询和技术服务；大中型企业普遍明确了节能负责人，建立了节能管理机构和各级节能责任制。这种组织管理体系为当时节能政策的制定与实施提供了强有力的组织保障。

　　然而，随着市场体制改革的深入和政府机构改革，在节能领域，一方面，市场对节能的推动作用开始显现；另一方面，原有的计划经济时期建立的节能行政手段大多逐步失去了效力，政府对节能的推动作用趋弱，特别是节能组织管理体系相对削弱。目前中央职能部门只有1个处3个人主管节能工作，省级政府中只有1个人或半个人管节能。在各工业部委撤销后，原有的行业节能办公室随之取消或弱化。各级统计部门也放弃了有关节能指标的统计和公布。能源统计人员削减，与节能密切相关的统计、计量、考核制度不完善，信息化水平低，造成节能统计资料缺乏、失真和滞后，宏观指导作用弱化。一些高耗能企业撤销或削弱了节能管理机构。各地的节能服务中心，许多也在改行或转变职能。这些变化削弱了政府对节能的推动作用。

　　事实上，社会主义市场经济条件下，政府节能管理职能的转变不是要弱化政府的节能管理职能，而是要进行适当的转化，从市场经济国家的节能管理经验来看，弱化一部分节能行政管理权，还需要强化另一部分节能行政管理权，世界各国普遍通过机构升格、扩大编制来强化政府对节能工作的管理。以美国为例，能源部节能和可再生能源局是部内第一大局，拥有450人的编制和6个分区机构。法国环境能源署从2000年开始，增加了200人的编制，目前法国环境能源署的工作人员有900人之多。其他国家也基本类似。

　　在当前社会主义市场经济体制下，要实现GDP能耗下降的目标，必须考虑建立相应的节能管理组织体系，才能具体实施方方面面的节能措施，实现转变经济增长方式的重大社会目标。中央和地方政府，以及重点耗能企事业，都需要进行节能工作的组织建设。我国目前多数地方还没有对节能法规和能效标准、标识的执行情况的监测监察机构，多数企业没有设立能源管理岗位，甚至缺少能源消费统计，这种状况必须尽快改变。重点耗能企事业单位中要设立必要的能源管理岗位，以实施企业能源平衡分析和能源审计、诊断等能源管理，加强节能技术改造，负责企业的能源消费统计。

　　总之，过去20多年的节能实践经验告诉我们，要推动节能工作，涉及面很广，节能问题不单单是能源领域问题，还与整个宏观经济形势及经济增长方式的选择有密切的关系。改革开放之初，我们需要国外的技术、资金和人才，并将“加工贸易”、“来料加工”作为外向型经济的主要内容，经过20多年的发展，我们综合国力大为加强，我们是否仍将外需作为拉动经济发展的引擎?是否仍做“世界工厂”?

　　要解决中国的节能降耗问题，解决能源的可持续发展问题，必须跳出节能看能源，跳出中国看中国。今后的政策着力点也应从更宽泛的角度探讨。近一阶段考虑的政策要点包括：尽快完善价格形成机制，制定促进节能的财税政策，充分发挥市场配置资源、促进节能的作用。另外，要尽快完善节能法律法规，完善各种市场准人条件和标准标识，实行广泛严格的能效标准，同时要尽快加强节能管理的组织体系。只有这样，我国节能降耗可能取得预期的进展。
作者：国家发改委能源研究所课题组 来源：《经济研究参考》2007年第27期责任编辑：林桂芳