欧盟在农业多功能性问题上的立场及我国的对策

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农业多功能性问题是世贸组织新一轮农业多边谈判的重要内容。欧盟在农业谈判中，强调农业的多功能性，以此作为对农业实施适度保护的理由。我国在农业多功能性问题上的立场是既要防止一些国家利用这一概念强化其对国内市场的保护，又要从长远角度利用这一概念适度保护我国农业，确保农产品市场开放过程的稳定。
　　
　　欧盟作为农业多功能性问题的支持者，已对这一问题进行了较为深入研究并付之实施。作为世界贸易组织的成员国，我国将在世界贸易组织的框架内履行义务、承担责任并行使权利，势必要在多边贸易谈判中更多地体现国家利益。借鉴欧盟的经验，正确认识农业的多功能性，明确立场和提出适当的政策，对我国具有重要意义。
　　一、农业多功能性的实质
　　农业多功能性的核心是经济、社会与生态之间的平衡。与传统产品生产意义上的生产性农业相比，多功能农业从内涵到结构均已发生重大变化，日益成为国民经济的基础结构部门，而不再是一个简单的产品生产部门。农业的非商品生产功能有正面的，也有负面的。它们所产生的有形和无形结果在不同程度上具有外部性特征或溢出效应，使农产品与市场失灵相联系，其价值和成本无法通过市场交易和产品价格来体现，自然无法通过市场机制来调节供给，即农产品贸易无法实现农业非商品产出价值，进而导致有关贸易方福利损失及如何补救问题。世界贸易组织现有的农产品贸易规则的主导思想仍然是自由贸易理论，即自由贸易有利于发挥各国的比较优势，优化资源配置，实现规模经济效益，提高资源利用效率和整体社会福利水平，并没有考虑到农业多功能性产生的外部性问题。既然农业多功能性产生的外部性影响贸易方的利益，农业多功能性自然成为贸易方尤其是从贸易中获益较少或福利可能减少的贸易方关注的重要问题。要解决农业多功能性产生的外部性问题，需要政府进行适当的政策干预，使农业的外部性得以内部化，实现帕累托最优。因此，对农业进行保护也就有了逻辑上的合理性。但反对者认为，多功能性并非农业所特有，其他行业也存在多功能性，不能仅对农业实施保护。另外，农业多功能价值的计量也存在困难，无法实现适度的农业保护，相反可能会演变成新贸易保护主义的理论基础。可见，对农业多功能性的看法直接关系到是否应对农业实施保护问题。
　　二、欧盟关于农业多功能性问题的立场
　　在如何理解农业多功能性问题上，各国的立场迥然不同。各国的立场和政策在很大程度上不是取决于农业多功能性的理念是否具有合理性和科学性，而是取决于各自的利益。那些在农产品上具有较强竞争力的国家，均极力推动农产品贸易自由化，而缺乏比较优势的国家则主张贸易政策还应考虑除经济效率外其他一些因素，即农业的多功能性问题。目前在此问题上主要有三种不同的立场：一是以欧盟、日本和韩国为主的积极支持派，二是以美国为主的反对派，三是以部分发展中国家为主的中间派。其中欧盟的立场和经验值得我们借鉴。
　　欧盟人多地少，农业生产条件差，除技术较为先进和内部市场规模较大外，在发展农业方面并无特殊优势。自20世纪60年代以来，欧盟实行“共同农业政策”(简称CAP)，形成了特有的农业高度保护体系。其内容包括对农业生产的高额支持，对重要农产品的高关税保护，对出口农产品的大量补贴。如果实行完全的农产品自由贸易政策，欧盟不仅会在很多重要农产品的国际市场上失去目前占有的份额，而且其内部市场也将受到低成本进口产品的冲击。欧盟所采取的对农业的国内支持和出口补贴水平均远高于除日本以外的WTO发达国家成员，对农产品国际市场的扭曲作用巨大，这也使其成为谈判中各国攻击的主要对象。
　　为寻求农业发展的新思路，保护农业生产者的利益，近年来，欧盟开始重视农业多功能性问题。在WTO农业谈判中，欧盟一方面原则支持扩大农产品贸易开放，另一方面强调不应把自由贸易作为唯一的目标，要求在制定新的贸易规则时充分考虑农业具有的多功能性问题。在具体执行过程中，欧盟早在《2000年议程》中就明确提出，要建立能体现农业多功能性和农业所产生的多种利益的“欧洲农业模式”。该模式的主要目标包括：(1)一个能逐步在没有过多资助的情况下面对世界市场的竞争性的农业部门。因为资助将越来越难以被国际上所接受。(2)采用合理的和有利于环境保护的生产方式，能供给公众所需要的各种类型的产品。(3)农业形式的多样化，即增加传统农业的色彩。这就意味着不只是产量导向，还追求保持赏心悦目的农村风光和充满活力的农村社区以及形成和保持稳定的农业就业。(4)一个在共同决策和应留给成员国自己决策之间具有明确分工的、简单的、更容易理解的农业政策。(5)一个能明确其支出并可被社会期望农民所提供的服务所检验的农业政策。这是与欧盟的竞争者追求的不同模式。欧洲农业模式与欧盟的主要竞争者之间的根本性区别在于欧洲农业的多功能特点、它在经济、社会和环境保护中发挥的作用以及在必要时保证全欧洲范围内稳定的农业增长和农民收入。
　　随着欧盟东扩及适应WTO农业贸易自由化的需要，欧盟《2000年议程》所确立的CAP支持机制已不适应欧盟农业的发展。另外，过去农业广泛使用杀虫剂造成的严重环境污染以及20世纪90年代欧盟口蹄疫、疯牛病等动物疫病爆发，使欧盟畜牧产业遭到毁灭性打击，也引发了对CAP支持的农业生产方式的质疑。因此，CAP需要作战略性调整，将欧盟农业和农村可持续发展战略、农业环境保护以及农业多功能性等问题纳入政策框架。随后，欧盟2002年的CAP改革主要包括三个方面内容：(1)农产品价格支持政策调整。多年来，欧盟通过价格支持政策对农产品提供巨额补贴，使欧盟财政负担沉重。2002年改革方案确立的CAP新框架规定，2006年后的共同农业支出将冻结在2000年至2006年的水平，继续削减农产品价格补贴。同时，根据欧盟东扩的新形势，提出2004年至2006年对东欧10国的农业补贴按相当于同期欧盟15国水平的25%、35%和40%计算，2006年后每年增加10%，到2013年实行同等待遇，以控制补贴的扩大。(2)加大农业直接补贴政策的力度。设计“单一农业补贴”制度，向农民提供与农产品生产和价格不挂钩的直接收入补贴，以替代目前对农民提供的各种类型的直接补贴，减少对农产品市场的扭曲；削减对大农场的直接补贴，并将节约的资金用于农村发展计划以及未来CAP改革的资金需求，纠正目前欧盟80%的农业补贴流向20%农民的不平衡补贴格局，并设计了针对不同补贴水平的农民的削减办法；将农业直接补贴与遵守欧盟有关环保、食品安全、动物卫生和福利等方面的法定标准相联系，规定获得直接补贴的农民有义务保持农业用地有良好的农业条件，否则将扣减补贴标准。(3)突出支持农村发展。欧盟强调农业的多功能性和可持续发展，农村发展被认为是CAP的第二大支柱。2002年改革方案一方面向农民提供补贴，鼓励农民参与农产品质量安全计划，适应食品标准，改善动物福利。另一方面削减大农场的直接补贴，将节余的资金转为农村发展基金。
　　二、我国在农业多功能性问题上的对策
　　中国与欧盟的农业发展水平差异很大，加上国情的区别，很多值得参照、学习的政策可能一时还难以在中国发挥作用。但欧盟在农业多功能性方面的立场值得借鉴。欧盟的农业多功能性立场其实是在强调弱势产品所带来的正的外部性，从而减少弱势产品的进口；弱化比较优势产品生产的正的外部性，扩展其海外市场。加入世界贸易组织后，我国大幅度地开放农产品市场，但由于乌拉圭回合农业协议具有的过渡性和局限性，我国面临的国际农产品市场的开放程度也相当有限。因此，我国在参与新一轮农业多边贸易谈判中应借鉴欧盟的经验，为我国具有比较优势的农产品出口争取更大的市场准入机会和平等待遇。同时要为我国农业长期发展争取尽可能大的政策支持空间。因此，我国在农业多功能性问题上的立场是既要防止对我国优势农产品出口十分重要的国家利用这一概念强化其对国内市场的保护，又要从长远角度利用这一概念适度保护我国农业，确保农产品市场开放过程的稳定。
　　(1)坚持农产品贸易中的农业多功能性立场，以缓解国际农产品贸易自由化对我国农业造成的压力。我国的农业除具有商品产出功能外，还具有社会、经济和环境等方面的非商品产出功能，在确保粮食安全、保障农村就业、消除贫困、替代社会福利保障等方面具有十分重要的价值，具有显著的多功能特性。我国贫困人口绝大多数居住在农村，农业不仅是其获得生活基本品的重要来源，也是其就业、创收、脱贫和发展的最现实选择，农业在消除贫困、保障农户生活方面具有明显的正外部性。农业替代社会福利保障功能的价值在我国被长期低估甚至被忽略。目前，在没有条件建立完善的农村社会福利保障体系的情况下，农业不仅是农民从事的一项经济活动，而且是农民生活的重要保障；农民所拥有的小块土地不仅是生产资料，而且是获得基本生活保障的手段，农业的价值不仅体现在其生产商品的价值上，而且体现在其替代社会福利保障功能所具有的非商品价值上，体现在节约社会成本支出上。为此，在农产品贸易自由化进程中，应充分认识农业对我国所具有的上述至关重要的非产品产出的价值，坚持农业多功能性的立场，避免因贸易引致这些价值的损失和社会总福利的减少。
　　(2)强调发展中国家特有的农业多功能性，坚持对发达国家和发展中国家区别对待的立场。欧盟作为我国优势农产品出口的重要市场和潜在市场，它所推行和极力强调的农业多功能性的目的是要维护和加强对农业的保护，减缓农产品贸易自由化进程，这不利于我国扩大优势农产品的出口。因此，在农业谈判中，要防止类似欧盟这样的发达国家利用这一概念强化其对国内市场的保护。我国是以发展中国家的身份加入世界贸易组织，我国应立足于发展中国家的立场，强调发达国家成员拥有足够的财力和手段，完全可以通过对生产和贸易没有扭曲的措施来保证农业多功能价值的实现。而发展中国家成员由于财力限制和政策执行成本过高等原因，无法实施许多对发达国家成员行之有效的政策措施，关税是其唯一有效的保护手段。因此，在主张发达国家不得采用对生产和贸易有扭曲效应政策的同时，应主张给予发展中国家成员特殊的、切实有效的灵活性，特别是特殊产品和特殊保障机制待遇，允许其采用必要的国内支持措施来实现农业多功能性目标。