APEC经济技术合作的最新进展情况与政策建议

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APEC作为世界上最大的区域经济合作论坛组织，近年来在世界经济和区域经济的发展中发挥了举足轻重的作用。作为APEC两大支柱之一的经济技术合作则是加强亚太经合组织凝聚力的重要途径。然而相对于APEC另一支柱\0\0贸易和投资自由化的发展则显得有些滞后。应在筹措资金、合作机制的建设和项目的评估等三个方面促进经济技术合作，以促进APEC两大支柱协调发展。

　一、APEC经济技术合作的产生与主要内容
　　
　　（一）APEC经济技术合作的重要性及界定
　　
　　APEC是当今世界上最大的区域经济合作论坛组织，有21个成员，总人口占世界总人口的1/3（26亿），GDP总量和贸易量分别占世界总量约60%（192540亿美元）和40%。近年来，APEC在促进该地区经济增长与共同繁荣，维护地区经济稳定与安全，应对经济全球化趋势带来的风险和挑战等方面发挥了重要的作用。而作为APEC两大支柱之一的经济技术合作（1995年《大阪行动议程》）则是加强亚太经合组织凝聚力的重要途径，也有利于促进和推动APEC另一支柱――贸易和投资自由化的发展和深化，从而使得两者形成相互促进的良性循环。因此没有经济技术合作，APEC的发展将缺乏持久的动力。
　　
　　在APEC的文件中将经济技术合作界定为：经济技术合作是APEC总体框架下，以平等自愿为原则，以互惠互利为基础，以发达成员做出更大贡献为特点，以消除地区经济发展不平衡、缩小地区经济差距以及促进共同发展为目标的地区性多边合作。具体包括两个方面的内容：一是对贸易和投资自由化与便利化有直接辅助作用的合作，称之为“支持自由化的合作”；二是以实现亚太地区“持续增长和公平发展”、“缩小各成员经济体之间经济发展水平差异”为目的的合作，称之为“支持发展的合作”。这种全面性的经济技术合作对任何一个健康、有序和稳定的区域安排的发展都至关重要。所以，自APEC成立之日起，就将经济技术合作提上议事日程，在各成员共同努力下，使经济技术合作逐渐走向具体实施的发展方向。
　　
　　（二）APEC经济技术合作的发展进程
　　
　　由于APEC经济技术合作有其必然性和必要性，各成员尤其是发展中成员在这一领域积极进取、不断开拓，推动着经济技术合作的不断发展和逐步完善。可以将APEC经济技术合作的进程分为三个阶段：第一个阶段称为起步阶段（1989－1994年）。这一阶段包含了APEC六次部长会议和两次领导人非正式会议。其中经济合作发展方面主要体现在1993年，APEC“名人小组”提出了“技术合作”问题，1994年的《茂物宣言》提出了“发展合作”问题，但是发达成员则将“发展合作”理解为发展中成员要求发达成员提供“援助”，因此，双方未能达成共识。第二阶段是经济技术合作的框架建设阶段（1995－1996年）。这一阶段是APEC经济技术合作发展的重要阶段。1995年日本作为大阪会议的东道国，为避免发达成员误解，将“发展合作”更名为“经济技术合作”，并提出建立“前进中伙伴关系计划”（PEP）。在发展中成员的广泛支持下，会议通过的《经济领导人行动宣言》和《执行茂物宣言的大阪行动议程》首次将“经济技术合作”单独作为第二部分，并就政策共识、共同活动以及各具体领域的经济技术合作提出了具体设想，将APEC经济技术合作带人一个新的发展阶段。但是，一些发达成员实际上对这个议题仍然不感兴趣，他们主要关心的是推动贸易投资自由化的实现，以开拓市场。因此，《大阪行动议程》尽管列出了经济技术合作的具体领域，但并没有涉及如何实施的关键问题。而1996年的《马尼拉宣言》则系统地阐明了APEC经济技术合作的目标、指导原则和APEC经济技术合作的特点以及APEC经济技术合作的主题，并且确立了六大优先领域，为完善APEC经济技术合作的框架作了巨大的贡献。但是由于各成员之间的分歧，在具体实施上与目标相去甚远。第三阶段则是经济技术合作机制建设与具体实施阶段（1997年至今）。这一阶段主要表现为APEC发展中成员和发达成员逐渐在经济技术合作的重要性问题上达成共识，使APEC经济技术合作逐渐向务实方向发展。经过15年的发展，APEC经济技术合作取得了较大的进展，但是与贸易投资自由化相比较，经济技术合作仍处于落后被动的局面，要改变这一局面，真正实现APEC两个轮子均衡运转，还有一段漫长的路要走。
　　
　　（三）APEC经济技术合作的主要内容
　　
　　1995年的APEC《大阪行动议程》提出了经济技术合作的13个具体领域，包括：人力资源开发（HRD）；产业科学和技术（IST）；中小企业（SME）；经济基础设施（EI）；能源（Energy）；交通运输（Transportation）；电信（Telecommunication）；旅游（Tourism）；贸易和投资数据（TID）；贸易促进（TP）；海洋资源保护（MRC）；渔业（Fisheries）；农业技术合作（ATC）。
　　
　　1996年第八届部长会议发表的《APEC加强经济合作与发展框架宣言》又确立了APEC经济技术合作的6个优先领域：人力资源开发；发展稳定、安全和高效的资金市场，加速资金流动；加强基础设施建设，包括电信、交通和能源，消除经济增长中的瓶颈障碍；开发技术，促进信息与技术的自由流动；保护环境，提高生活质量；增强中小企业活力，使其对市场反应更灵活、更有效。2003年APEC又新增了“融入全球经济、促进知识经济发展、加强反恐能力建设和迎接社会领域全球化”4个优先领域。近年来，APEC各成员体在经济技术合作各领域积极展开工作，尤其是在优先领域取得了积极成果。

　　资料来源：APEC秘书处网站。
　　
　　二、中国参与APEC经济技术合作的进展状况
　　
　　（一）中国参与APEC经济技术合作的背景
　　
　　中国在1991年加入APEC是顺应经济全球化和区域经济集团化这一趋势的必然结果，在这以后的十多年里，中国一直以积极的、负责任的、合作的姿态参与APEC活动，APEC也成为中国发展对外经贸关系的主要依托。2004年中国与APEC其他20个成员的贸易额达到9752.3亿元，占中国全年贸易总额的68.6%。在中国十大贸易伙伴中，除欧盟外，其他均为APEC成员。因此，积极参与亚太地区的经济合作，在亚太地区建立更加开放的贸易和投资环境，是符合中国的利益的，有利于中国与APEC成员经济贸易关系的稳步发展和我国国民经济的持续发展。
　　
　　对于APEC的经济技术合作，中国更是给予全力支持。由于贸易和投资自由化在一开始就受到各成员尤其是发达成员的重视，使得贸易和投资自由化进程相对较快。我国作为一个发展中国家，在分享贸易投资自由化带来的诸多利益好处的同时，更不能忽视它所带来的许多冲击，尤其是农业和服务业。而积极地参与APEC经济技术合作会增强中国参与贸易投资自由化的能力，帮助中国在APEC活动中受益。
　　
　　（二）中国参与APEC经济技术合作的进展状况
　　
　　1993\02002年，中国共承办APEC经济技术合作项目44个。其中已经完成的有37个，正在开展的有7个。项目主要集中在《马尼拉宣言》所确定的6个优先合作领域，同是也开展了一些不在优先领域范围内的经济技术合作项目，以满足中国自身经济发展的需要。可以总结为以下几个方面：
　　
　　1、人力资源开发领域的经济技术合作占主导地位
　　
　　在中国承办的44个经济技术合作项目中，属于人力资源开发合作领域的有19个，占中国主办项目总数的43.2%。在其他5个优先领域中，中国主办的经济技术合作项目比较有限。这表明，中国在各优先领域举办的经济技术合作项目存在较大差异，其中在人力资源开发领域的合作居主导地位。人力资源的合作项目之所以占主导地位，主要是因为：（1）中国高素质人力资源缺乏，有必要与其他APEC成员开展人力资源开发合作；（2）积极开展与其他成员的人力资源开发合作，有助于中国将丰富的人力资源转化为支持经济持续发展的人力资本；（3）APEC成员对人力资源开发领域的合作已形成共识，在该领域合作的阻力比较小。
　　
　　由于受到种种原因限制，中国在其他5个优先领域合作的进展相对落后。以基础设施为例，中国在这方面相当薄弱，非常需要通过与APEC其他成员开展合作，利用国外先进技术以及资金来推动自身的基础设施建设。由于基础设施建设所需资金规模大、资金回收周期长等，加上建设的难度大，中国在这领域的合作就显得“心有余而力不足”。
　　
　　2、经济技术合作项目侧重于信息收集与信息分享
　　
　　在中国主办的44个经济技术合作项目中，属于信息收集（主要包括调查、研究和报告等）类型的合作项目共有13个，占中国主持项目总数的29.5%，属于信息分享（包括研讨会/会议、标准/成功例、数据库/网站/网络建设和展览）类型的合作项目有22个，占中国主持项目总数的50%，而培训类的合作项目仅9个，只占20.5%。不难发现，信息收集和信息分享类的经济技术合作项目占主要地位。
　　
　　3、中国在APEC经济技术合作中的资金投入与中国在APEC中的地位不相称
　　
　　在中国实施的经济技术合作项目中，大部分项目的资金都接受过APEC的资金资助，只有少部分项目的运作资金是由中国及合作伙伴自筹解决。在中国主办的44个合作项目中，共有33个合作项目接受过APEC的资金资助，占开展项目总数的75%。其中有28个项目受到APEC的部分资助，占项目总数的63.6%；完全由APEC资助完成的合作项目共有5个，占项目总数的11.4%。以上数据说明，中国开展的大部分合作项目是在APEC和中国共同支持下完成的。而完全由中国自筹资金开展的项目只有6个，仅占项目总数的13.6%。这说明中国在APEC经济技术合作中的资金投入还相当有限，与中国在APEC中的地位极为不符。为了更进一步推动APEC经济技术合作的发展，使其更好地为中国经济发展服务，中国还需专门建立APEC经济技术合作专项基金。
　　
　　此外，APEC对中国开展的经济技术合作项目不仅支持面广，而且支持的力度还比较大。在接受过APEC资助的33个项目中，被资助金额在20万美元以上的有6个，占被资助项目总数的18.2%；被资助金额在10万－20万美元之间的项目有5个，占被资助项目总数的15.2%。相当于共有17个项目受到的资助资金在10万美元以上，占中国开展项目总数的38.7%。
　　
　　三、加快APEC经济技术合作的政策建议
　　
　　近年来APEC经济技术合作已经取得了较大进展，但是与贸易和投资自由化相比较，仍处于相对落后的局面，从图2可以看出，从1999到2004年，APEC经济技术合作项目（六个优先领域）数量从250个下降到121个。
　　
　　其直接原因是，APEC的资金来源有一大部分是由日本赞助的TILF账户资金，而最近这些年，美元持续疲软，使得这一部分资金按美元计价就大量缩水。在资金缺乏的背景下，APEC就各级会议所提出的项目展开严格的审查，2004年，在各级APEC会议上一共提出的128项优先领域的合作项目，有6项被撤消，16项被反对，最终只有106项被支持予以实施。当然APEC经济技术合作自身运行机制还存在诸多问题，需要进行进一步的改革，下面从三个方面提出推动APEC经济技术合作发展的政策建议。
　　
　　（一）资金的缺乏是制约APEC经济技术合作发展的主要瓶颈
　　
　　根据2001年APEC预算与管理委员会所做的预算报告，2002年APEC运行基金总额不得超过200万美元的上限，而近年来的项目审批记录，APEC的中央基金每年要支持近200个合作项目，平均每个项目就只能获得1万美元左右的资助。同时，APEC成员也未就经济技术合作的政府出资问题达成共识，成员方政府对项目支持与否以及支持的力度都存在很大的偶然性。因此，资金来源问题就成为APEC经济技术合作发展亟待解决的一大障碍。为了保证合作项目的顺利实施，应该建立能体现发达成员和发展中成员共同利益的APEC经济技术合作基金。目前在亚太合作问题上，美国拒绝提供资金，日本提供的1亿美元主要用于促进自由化，而这只是想让发展中成员开放市场，从而获取利益，并不能给发展中成员带来多大好处，且会增加发展中成员的市场风险，也不能从根本上增加APEC的活力。因此，应该设立APEC经济技术合作基金，鼓励APEC、私人部门、成员政府以及国际金融组织共同参与，采取灵活多样的方式：由APEC中央基金提供一定数量作为基础，各成员政府在自愿的基础上适当捐助，同时各成员政府可以积极鼓励本经济体的企业家参与APEC合作，争取国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行等其他国际金融机构的支持，发行APEC经济技术合作专用债券等。各成员政府也应当积极地、多渠道地筹措资金建立自己的APEC经济技术合作基金，推动自身优势领域及对自身经济发展有利的领域的经济技术合作，从而推动APEC经济技术合作目标的实现。
　　
　　（二）不断完善经济技术合作机制的建设
　　
　　APEC经济技术合作能否深入发展，各领域的合作项目能否顺利进行并取得良好效果，在很大程度上需要依靠完善的运行机制的支持。目前APEC虽然已经成立了经济技术合作委员会（ESC）专门负责相关事宜，但是在项目立项、监督、评估以及协调等方面，依然存在一些问题。由于经济技术合作项目的评估很难量化，尤其是对每个成员经济社会发展带来的静态效应和动态效应的评估更加困难，就需要有专门的机构来负责。目前由ESC所推动的渔业工作组（FWG）的独立评估就很好地指导和推动了这一领域的合作项目的实施。因此应继续鼓励和加强其他11个工作组的独立评估能力的建设，具体包括：保持各个工作组的独立性；与高层次的论坛、APEC秘书处以及其他国际组织建立更好的联系；制定有远见的中长期策略和工作计划；鼓励私人部门的参与；与APEC研究中心合作；将各个工作组的会议重点集中在对项目进展和发展策略的评价上等等。通过这一系列的改革和建设，来推动经济技术合作项目的开展和实施。
　　
　　（三）经济技术合作项目的立项要进行严格的评估和分析，避免项目过于“空”、“滥”
　　
　　APEC经济技术合作涉及人力资源、能源、中小企业等众多领域，每一个领域又包括众多的合作项目。在资金有限的情况下，对合作项目的选择就要避免项目过于“空”、“滥”，做到“少而精”、重点突出、注重实效。上海会议和墨西哥会议已经将人力资源能力建设作为一个重要的领域，2003年的泰国会议也将“融入全球经济、促进知识经济发展、加强反恐能力建设和迎接社会领域全球化”4个领域纳入到优先合作领域范围，加强这些领域的合作体现了当前世界经济形势发展的趋势，因此立项就应该相对集中在这些领域。项目的最终收益在立项申请时就需要重点考察，这就要继续改革项目评估框架，加强对项目的评估、监督和评价，提高项目管理和实施的透明性。目前由澳大利亚在2003年主持的项目质量评估框架（QAF）很好地促进了高质量项目的实施，应该予以推广。从而使更多更好的经济技术合作项目能得到APEC预算和管理委员会的支持，有效地推进APEC经济技术合作进程。