投资体制改革中政府与市场结合的方式

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我国已经进入新型工业化的发展阶段，城市化程度的不断提高对公共产品提出更高的要求。要适应这样的发展要求，必须进一步改善转型阶段的政府投资行为。对转型背景下的投资行为进行了分析，提出了市场机制部分替代政府机制的条件和投资体制改革中政府与市场结合的方式

　　我国已经进入新型工业化的发展阶段，城市化程度的不断提高对公共产品提出更高的要求。要适应这样的发展要求，必须进一步改善转型阶段的政府投资行为。
　　
　　一、转型背景下的投资行为分析
　　
　　在我国社会转型时期，政府的投资行为存在以下一些问题：
　　
　　第一，政府权责匹配程度不高。我国现行体制中仍部分遗留着计划经济体制的痕迹，尤其是在政府责任方面。为适应时代发展，政府需要承担很多新的义务，而社会在认知方面又倾向于默认政府享受更少的权利。这种情况突出表现为：当一些有利的状态出现时，人们倾向于认为这些收益应当由私人享有，要求政府让权；当一些不利状态出现时，人们又倾向于由政府承担责任与义务。因此，当政府由于缺乏足够的资源来承担相应的义务，希望从某些领域退出时，又会因为权责的不对等致使退出的条件不完备。
　　
　　第二，政府事权范围不够清晰。转轨时期，由于社会的资源配置体系发生了变化，政府与社会部门所承担的权利、义务的边界难以明确，同时，由于传统型政府保留的大量权力，使得政府的事权范围不明确，因此，对社会资本介入公共产品的投资建设，产生了较大影响。
　　
　　第三，国有产权界定存在缺陷。较长时间以来，我国国民经济的主体是国有企业，但国有企业的产权却存在比较大的缺陷。政府与国有企业围绕产权所产生的各种权责难以界定清楚。这种产权关系不仅表现在财产终极所有权的抽象性，也表现为法律所有权的不明确性。这种“产权短缺”模糊了政府和市场的边界。
　　
　　市场是由各自分立、产权明晰的社会投资主体构成的，能够运用价格信号和竞争机制，使稀缺经济资源有效配置到最需要的环节中，实现供给主体和需求主体的效益最大化。在项目投资建设及其运行过程中，面对资源的稀缺性，可以有效提高公共产品数量和质量。以社会投资部门为主的市场主体，结合竞争机制的市场化制度安排符合效率原则，可以发挥政府所无法发挥的作用。
　　
　　首先，市场主体在资金筹集和管理方面具有优势，而且具备敏感的市场边际反应能力和强大的制度创新能力，可以提高有限资源的利用效率。
　　
　　其次，在项目的市场化决策中，遵循自主决策、自担风险、自负盈亏的市场化原则，在价格机制作用下，只有真正有需求的项目才会有市场主体意愿投资建设。
　　
　　再次，同类市场主体的自由竞争，使之显示出更多充分的市场信息，增加整个操作过程的透明度。因而，项目建设运营的不确定性风险随之降低，并易于监督和控制机会主义行为。面对同一个具有收益预期的建设项目，同类市场供给者在收益激励下，就会在生产物品或服务的成本、质量上展开竞争。市场机制可以赋予公共产品（政府投资项目）消费者更多的自由选择权，以竞争的力量激励供给者提高其物品的质量、降低成本。
　　
　　二、市场机制部分替代政府机制的条件
　　
　　政府投资体制中政府和市场的关系，是平等协作而非相互对立，是优势互补而非完全替代。与市场结合，并不意味着政府职能的缩小或责任的让渡，相反，由于政府投资项目的公共属性，使得包括项目建设和运行过程中的一系列属于公共领域的决策程序、监督制衡与保障越来越重要，即政府投资体制的作用越来越大。
　　
　　在从计划经济向市场经济的转变和从传统社会向现代社会的转变时期，需要找准市场机制发挥作用的条件和与此关联的政府职能的定位，找出“市场”部分替代“政府”并达到双赢（效率和满足公共需求）的条件。
　　
　　一是从政府公共权利的角度考虑，凡是属于公共决策范畴的事项，或者说属于公共权利的部分，不可交给市场主体。例如，对项目运行可能带来外部损失的控制标准决定权、对政府特许行业的使用收费定价权、对普遍服务范围标准的决定权等，应由政府掌控。
　　
　　二是从市场主体愿意介入角度考虑，只要对项目各个环节的投入能够取得在投资市场可比的投资回报，市场投资主体原则上会考虑进入公共产品的投资和建设领域。因此，工程的勘察、设计、施工、安装、材料供应、运营维护、维修养护、技术和管理的咨询服务等，都可以交给市场去做。
　　
　　三是从交易得以维系的角度考虑，由于具有效率优势的市场机制与公共选择机制的结合，并基于市场化的自愿交易契约关系，对公共产品的市场介入，必须满足政府与市场主体交易的标的物明确、履约有保障、争议有处理方式的约定等要求。
　　
　　四是从交易具有较高效率的角度考虑，政府还需对市场主体充分授权，降低市场主体的政策不确定性风险，以充分发挥市场公开竞争带来的效率优势。
　　
　　三、投资体制改革中政府与市场结合的方式
　　
　　投资体制中政府与市场结合，要充分运用竞争机制的两个重要方式，就是政府采购招标与政府项目特许经营权招标。
　　
　　政府采购招标是政府在一定范围内公开对货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标入参加投标，并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为。政府项目特许经营权招标是政府以公开的方式，将政府投资项目在特许权期限内的经营权授予中标人，中标人在特许权期限内按照特许权合约对政府投资项目享有独占的经营权，并负责项目的管理和维护。两种引入市场主体的投资方式有如下共同特点：
　　
　　一是程序的公开性。整个采购或招标程序都在公开的情况下进行：招标信息的公开、评标标准的公开、开标和中标结果的公布等。
　　
　　二是竞争的公平性。政府采购招标与政府项目特许经营权招标，作为一种规范的、有约束的竞争，有一套严格的运作程序和实施方法，可以最大程度地吸引和扩大投标人的竞争，同时所有参与竞争的产品和服务供应商地位一律平等，保证了竞争的公平性。
　　
　　三是效率的最优化。开放的公共产品市场和规范的招投标程序，可吸引优秀的产品和服务供应商来参与投标竞争，从而可使政府以更优惠的价格采购到所需的产品或服务，更充分地获得市场利益。
　　
　　可见，政府采购招标与政府项目特许经营权招标两种方式都符合市场和政府相结合的四项条件：保留了属于公共决策范围内的事项，保证了政府的公共权利；由于可能获得在投资市场可比的投资回报，使得市场主体愿意介入；由于政府和市场主体是一种基于市场化的自愿交易契约关系，双方都能较好地把握自己履约的不确定性；通过“公开、公平、公正”的市场竞争，有利于充分发挥市场带来的效率优势。
　　
　　目前，应考虑采用政府采购招标和政府项目特许经营权招标结合的方式，即项目法人招标制，由政府作为发起人，通过公开招标的方式择优确定项目法人，并由其自主进行项目的决策、融资、建设以及今后的运营、维护，并在特许经营期满后移交给政府。项目法人招标制是对产权结构性变革及其权责利关系的调整。作为项目的建设者和项目建成后的运营者，项目法人对项目从决策到立项、从规划到建设、管理、从投入到产出，都要按照现代企业制度去进行。这种方式扩大了公共产品投资建设的资金来源，减轻了政府财政负担和压力，促进了政府职能的转变。同时，由于项目法人自主经营、自负盈亏、自担风险，有利于促进提高投资管理水平，完善工程项目建设，节约使用项目资金，使项目法人在有限的投资框架内，最大限度地满足公共需求。