[讨论]行政注销的误读之二:程序的误读

fufa3310

对行政注销程序的误读
   有观点认为，行政主体可依职权迳直注销。行政注销方式没有统一的规定,可任意自由裁量.
      1、依申请注销和依职权注销的关系。注销有依申请与依职权两种方式。如，国家土地管理局《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第55、56、57条就规定由原土地使用者或者土地所有者申请注销的程序；而第54条规定了依职权注销的情形：依法收回国有土地使用权时依职权注销，或土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照规定申请注销登记时土地管理部门直接办理注销土地登记。行政机关依职权注销往往是相对人不申请注销的辅助性行为，具有补充性质。行政机关只有在相对人经告知仍不申请注销时，才可以依职权注销。如，《福建省海域使用管理条例》第26条规定海域使用权人逾期未办理注销登记的，由原登记机关公告注销。国家工商行政管理总局2001年9月12日《关于限期办理注销登记的通知》（工商企字[2001]第259号）：逾期不按规定办理注销登记的，国家工商行政管理总局将依照有关规定吊销其营业执照。2006年3月1日起施行《娱乐场所管理条例》（国务院令第458号）第54条：娱乐场所违反本条例规定被吊销或者撤销娱乐经营许可证的，应当依法到工商行政管理部门办理变更登记或者注销登记；逾期不办理的，吊销营业执照。
   2、注销行为依相应法律法规采取不同的方式。《行政许可法》只规定行政注销的实体条件，注销程序应遵循相应的法律法规。注销前相对人权利已经消灭，注销对象就不可能是权利本身，而是曾记载权利的载体，如证书、登记表及内容登记事项。如，《城市房屋权属登记管理办法》第25条规定登记机关有权注销的是房屋权属证书。公安部交通管理局对湖北省公安厅交通警察总队《关于注销驾驶证有关问题的答复》（公交管[1997]226号）认为：注销驾驶证，是指注销包括驾驶证上登记的全部内容，包括驾驶证上签注的全部准驾车型记录，收缴驾驶证。注销对象与注销方式紧密相关，前者决定后者。相应地，注销行为就有不同的方式，或者收回颁发的行政许可证件，或者在登记簿册上注明；对找不到被许可人的或者注销行政许可事项需要周知的，还应当公告注销行政许可。《城市房屋权属登记管理办法》第25条第2款规定注销房屋权属证书，登记机关应当作出书面决定，送达当事人，并收回原发放的房屋权属证书或者公告原房屋权属证书作废。国家工商行政管理局对深圳市工商行政管理局所作的《关于企业注销登记有关问题的答复》（工商企字[1995]第107号）：在正常情况下，企业注销登记，应当按照《条例》第21条规定的程序，经登记机关核准，由登记机关收缴营业执照和公章。国家税务总局《关于实施税务行政许可若干问题的通知》（国税发[2004]73号）规定：注销行政许可应当收回许可证件并加盖注销标记。云南省人民政府办公厅关于印发《云南省公安机关实施行政许可过错责任追究规定》等有关行政许可法配套制度的通知（云政办发[2004]119号）第11条规定应采取收回许可证销毁、公告注销等方式予以注销。
   不同的规范性文件对注销方式作了不同的规定，确无统一程序，但也不是无章可循。理解注销程序应从注销的目的着手。相对人权益消灭后，之前赋权行为的公信力仍未失去，注销行为就是要抹去这层公信力。行政主体赋予相对人某项权利以公信力，或发给权利证书或登记，或既发给证书又登记。行政注销，就是要让外界不特定的第三人知悉这些权利证书或登记所记载的权利已经发生消灭的结果。因此，注销的核心就是消灭公信力，行政主体应依权利载体的不同，采取收回证书，或在登记册上注明，或公告作废等方式，只有致第三人不再信赖才可。

myyesky

国务院法制办曾对终止性行政许可行为发过一个文，我转帖下吧：
国务院法制办公室 发布日期：2005-6-30

编者按：今年5月国务院法制办公室根据一些地方和部门的询问，并商全国人大常委会法工委国家法行政法室意见，起草了《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》。现刊登如下，请各地认真学习，遵照执行。

  一、关于撤回行政许可的适用规则
  撤回行政许可适用于行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可的情形。适用前提是相对人取得行政许可合法。适用情形包括：（一）行政许可依据的法律法规规章修改或废止；（二）行政许可依据的客观情况发生重大变化。
撤回行政许可，行政机关应当作出书面决定，说明撤回行政许可的法律依据或者事实基础。撤回行政许可对公民、法人或其他组织造成财产损失的，作出撤回行政许可决定的行政机关应当依法予以补偿。
  二、关于撤销行政许可的适用规则
  撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形。适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可。适用情形包括：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定；（二）行政机关及其工作人员超越法定职权作出准予行政许可决定；（三）行政机关违反法定程序作出准予行政许可决定；（四）申请人不具备申请资格或者不符合法定条件；（五）申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可；（六）依法可以撤销行政许可的其他情形。
  撤销行政许可，行政机关应当作出书面决定，并告知被许可人撤销行政许可的法律依据和事实基础。撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，行政机关不得撤销；撤销行政许可损害被许可人的合法权益的，除被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的外，行政机关应当依法给予赔偿。
  三、关于吊销行政许可的适用规则
  吊销行政许可适用于被许可人取得行政许可后有严重违法行为的情形。适用前提是被许可人取得行政许可后有严重违法行为。
吊销行政许可，只能由法律、法规设定。行政机关作出吊销行政许可的决定前，应当告知被处罚人有要求听证的权利，被处罚人要求听证的，行政机关应当组织听证。
  四、关于注销行政许可的适用规则
  注销行政许可适用于特定客观事实的出现、行政许可失效的情形。适用前提是特定客观事实的出现，与被许可人取得行政许可是否合法无关。适用情形包括：（一）行政许可有效期限届满未延续；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力；（三）法人或者其他组织依法终止；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。
  注销行政许可，行政机关应当说明理由，收回行政许可证件或者予公告。

fufa3310

《行政许可法》之前，对行政撤销与撤回，吊销与注销的使用，不进行区分，比较混乱。其实这些行政行为存在重大区别。《行政许可法》对此作了规定。《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》又对《行政许可法》实施过程中出现的问题作了梳理。
  其中，吊销针对的是相对人的“严重违法行为”，明显具有制裁性；而注销针对的是“特定客观事实”，起到公示某客观事实出现后被许可的权利已经消灭的作用，不具有制裁性。
  最能说明问题的是，关于注销行政许可的适用规则的第（四）点：行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销。清楚地表明了吊销与注销的关系。

fufa3310

行政注销误读之三、对行政注销价值的误读
  有观点认为,行政注销不实质影响相对人的权益,注销程序没有价值，可随意简化省略.
   实际上，在建立诚信政府，倡行服务行政的现代社会，行政注销有着不容忽视的价值。
  1、促进行政机关之间的协作。行政相对人从事经营活动往往需要多项行政许可,这些行政许可之间往往又相互依存.一个行政主体的注销行为可能关系到其他行政行为的存亡,因此注销时还应告知其他行政机关，以便后者重新审查相对人的资质.如,2006年8月8日实施的《贵州省药品生产日常监督管理办法（试行）》第22条规定：原发证机关依法注销《药品生产许可证》,自注销之日起5个工作日内通知有关工商行政管理部门，并向社会公布。又如,按照《认证机构及认证培训、咨询机构审批登记与监督管理办法》（国认可联21号）的规定，在相对人工商营业执照注销后，国家认证认可监督管理委员会应注销其《认证咨询机构批准书》。注销程序的缺失，将会造成行政管理环节的脱落。
  2、维护第三人的信赖利益。行政赋权后,相对人之外的不特定第三人便确信相对人拥有证件或登记所授予的权利.这些权利实质丧失后,产生公信力的载体仍然存在，相对方很可能以此与第三人发生民事法律关系。这样，第三人的信赖将可能落空，行政机关可能要承担责任，影响行政机关的威信及交易安全。维护第三人的信赖利益，便是行政注销的最重要价值。因此，注销程序的设计，应尽可能地使相关第三人知悉注销行为。如，国家工商行政管理局对深圳市工商行政管理局所作的《关于企业注销登记有关问题的答复》（工商企字[1995]第107号）就认为：在正常情况下，企业注销登记，应当按照《条例》第21条规定的程序，经登记机关核准，由登记机关收缴营业执照和公章，并将注销登记情况告知其开户银行。
   3、保障相对人的程序权利。有观点认为,行政注销属于最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》中的“不产生实际影响的行为”，不用向相对人说明理由及告知救济权利.本文认为,《行政许可法》上的行政注销行为不影响相对人的合法权益，但不等于所有名为注销的行政行为均符合《行政许可法》的条件。行政主体往往以行政注销为名作出行政撤销、撤回甚至吊销的行政活动.而且,有的法律法规往往还将一些制裁行为规定为行政注销.如果这些所谓的注销行为不从程序上规制并予救济,将极大损害相对人的合法权益.因此,行政注销应说明理由,并告知救济途径.只有经过司法审查,才能认定是否确为不影响权益的行为.正如，2004年6月29日施行的《司法行政机关行政许可实施与监督工作规则(试行)》第28条规定：办理有关行政许可的注销手续，应将注销的理由和依据书面告知被许可人。《注销税务行政许可决定书》范本的内容：对注销决定可申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼。2005年2月1日起施行的《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》第19条规定:注销行政许可的，行政机关应当作出书面决定，说明理由，并告知当事人享有依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利。
   误解行政注销的价值，就会引起纠纷。最高人民法院《关于房地产管理机关能否撤销错误的注销抵押登记行为问题的批复》（法释[2003]17号）中的《首长机电公司不服柳州市房产局注销抵押登记案》：房产所有权人海隆公司为担保合同履行将房产抵押给首长机电公司。随后，其委托代理人又到房产局谎称债权债务已经结算完毕，且《房屋他项权证》不慎遗失。房产局便注销了该《房屋他项权证》，并登报声明作废。之后，海隆公司为融资又将该房产抵押他人。首长机电公司起诉该注销行为侵害其权益。该案中房产局注销权证前未给予抵押权人陈述意见的程序保护。注销行为本身虽然不影响权益，但是否符合注销条件、是否为《行政许可法》意义上的注销，原登记项下的权利是否已经丧失（本案的债权债务是否结算完毕），应允许相关利害关系人陈述意见。如果本案房产局能注重行政注销保护相关人程序权利的价值，就不会发生这起纠纷。