产业安全问题讨论综述

感谢芨芨草

2007-4-12
　　在经济全球化和区域经济一体化迅猛发展的21世纪，产业安全已经成为世界各民族国家面临的共同问题。因为经济全球化不仅通过贸易的全球化加剧了全球产业的竞争，使各种传统的民族产业面临国际市场的冲击；更为重要的是，它还通过生产的全球化和金融的全球化从根本上改变了传统的国际分工格局，使民族国家的内部分工模式、产业链以及相应的产业生态环境发生了革命性的变化。很多国家在经济全球化的冲击下，不仅损害了经济发展的正常的产业链条和产业生态，而且还丧失了对有关国计民生的重大产业和核心技术的控制权。产业安全已经成为制约这些民族经济发展的核心问题。如何科学理性地看待外资，如何在积极有效利用外资的过程中提高产业竞争力，在分享经济全球化好处的同时避免出现产业安全问题，实现后发优势，对于转轨期的中国十分重要。为此，本文希望通过对各位学者研究的综述，引起对产业安全问题更进一步的重视。

　　一、产业安全的概念界定

　　虽然学术界对产业安全的含义尚未形成一致的认识，但已经有一些学者在研究中谈到了自己的看法。张碧琼认为，国家产业安全问题最主要是由于外商直接投资产生的，指的是外商通过合资、直接收购等方式控制国内企业，甚至控制某些重要产业，由此对国家经济构成威胁；

　　吕政认为，产业安全是指在对外开放和国际竞争的条件下，国家的重要产业能够保持相对优势，在资本、技术和市场等领域，不受跨国资本的左右，从而实现本国利益的最大化。并且他对如何正确认识发挥比较优势和增强竞争优势做了回答。

　　何维达、李冬梅认为，虽然学术界对产业安全的含义尚未形成一致的认识，但基本上相对集中于四种观点：第一，产业控制力说。持这种观点的学者较多，尽管表述各异，但核心都是强调本国资本对本国产业的控制力。第二，产业竞争力说。这种观点主要是从产业竞争力的角度来理解产业安全，认为产业安全是指一国产业在开放竞争中具有竞争力，能抵御和抗衡来自国内外不利因素的威胁，保持产业部门的均衡协调发展。第三，产业发展说。持这种观点的人认为，产业安全的内涵一般是指一国拥有对涉及国家安全的产业和战略性产业的控制力及这些产业在国际比较意义上的发展力。控制力是对产业安全的静态描述，发展力是对产业安全的动态刻画，是产业安全的本质特征。第四，产业权益说。持这种观点的学者认为，国民作为产业安全中的权益主体，在国界之内有明确的排他性经济主权。外国国民在东道国内取得的任何产业权益，都是对东道国国民权益在机会成本意义上的侵占，应得到东道国国民根据其自身利益的需要而作出权益让渡的许可。研究产业安全，归根结底是要使国民为主体的产业权益在国际竞争中得到保证并不受侵害。

　　二、产业安全的表现形式

　　关于产业安全的表现形式，大部分关注这个问题的学者都做了有益的分析。其中比较有代表性的如纪宝成等认为，加入WTO和对外开放战略的进一步推行已经使我国面临产业安全问题的挑战。我国产业安全问题的严峻主要表现在：第一，从宏观整体开放水平来看，我国接近60%的贸易依存度，高达10%的FDI资本形成依存度，达到 25%的外资产业资本存量依存度，不到4%的自主知识产权率，接近40%的基础能源依存度，高达31%的外资经济市场占有率以及外资对核心产业的高控制率，这些决定了中国这个发展中的经济大国在未来必将面临十分严峻的产业安全问题。第二，从产业竞争力角度来看，较低的劳动生产率增长速度、高额的能源投入以及低水平的研究开发投入水平，必将使我国传统的产业比较优势和核心竞争力逐渐下降，通过贸易途径产生的市场冲击和产业冲击，将进一步恶化，自有名牌也将进一步大面积消失。第三，大规模的外资涌入，对包括装备制造业、汽车制造业、商业流通行业在内的支柱产业形成了全面的资本和技术控制的格局，很可能引起我国对核心产业和相应的核心技术丧失控制力。第四，简单地遵循静态比较优势的出口导向型发展战略越来越使中国产业向“高资源性投入、低附加值产出”等产业转移。这会严重影响我国产业的创新能力和升级能力，继而影响我国产业生态的正常发展。

　　郑新立认为，现阶段我国产业安全面临的几个问题为： (1)缺乏具有自主知识产权的技术和产品是我国产业安全面临的最突出的问题；(2)能源资源环境对产业发展的制约不断加剧； (3)外资对国内某些行业的控制和垄断，将会严重制约国内企业的发展； (4)金融开放带来一些新的不安全因素。

　　王前超认为，外资进入中国正在对我国一些行业的安全和民族产业的长远发展构成了值得警惕的威胁。具体表现在：第一，外资并购行业龙头导致产业不断集中，原来的市场结构被打破，市场份额被跨国公司蚕食，有可能形成寡头垄断的态势，导致民族产业发展步履维艰。第二，利用中国廉价的劳动力资源，将中国变为加工工厂，而这种加工环节一般是低附加值的，高额利润被跨国公司拿走，跨国公司正是利用了我国廉价的劳动力资源成就了其全球竞争力。第三，并购使跨国公司控制了关键技术和核心资产，给产业安全甚至国家经济安全带来隐患。第四，并购使我国企业多年建立起来的自主品牌流失，只能依赖别人的品牌贴牌生产，国际竞争力受到严重削弱。

　　张中山和李冬梅认为，一国产业安全主要受投资自由化、贸易自由化以及国际竞争力三大因素影响。投资自由化影响产业安全的机理在于：我国改革开放不断深入的过程同时也是民族工业面对外国资本竞争日趋激烈的过程。在激烈的竞争中，外商凭借其资本、技术，、管理等生产要素或营销环节方面的优势，通过合资、收购等方式控制东道国的企业，甚至控制某些重要产业，由此引发产业安全问题。具体表现在外资对我国产业的控制，投资自由化对产业生存与发展环境的影响以及投资自由化给我国产业带来的“敌意性”威胁。贸易自由化影响产业安全的机理在于：贸易自由化对我国产业安全的影响是随着我国加入 WTO而凸现出来的。国际竞争力影响产业安全的机理在于：经济全球化的结果是竞争无国界，任何产业都要面对国内和国际两个竞争市场。作为市场竞争的主体，所有企业都将直接或间接参与全球竞争。没有较强的国际竞争力，企业就不可能真正走向国际市场。而对于国内市场，我们的产品不出去，外国的产品也会进来。

　　白津夫则着重强调了并购对产业安全的威胁。他认为，外资在中国的并购行为从一般商业并购转向针对行业龙头企业的战略并购，有明显的产业垄断倾向，并着力消灭新的竞争点和提高控制力。

　　王学人和张立从制度非均衡的角度分析产业安全的形成原因，他们认为，我国产业安全问题的主要根源在于制度非均衡。一方面，经济全球化、不同政治制度的磨合、计划体制的内在矛盾激化了我国产业发展的制度需求。另一方面，虽然我国自1978年开始启动新制度的供给工作，但受改革战略思路、旧制度的惯性势力等的阻挠，新制度供给推进比较艰难，从而形成了我国产业安全所需制度供需失衡的态势。

　　景玉琴从直接投资领域、国际贸易领域和本国制度环境三个方面分析影响产业安全的因素，在直接投资领域，外国资本实施产业控制；在国际贸易领域，外国商品实施低价倾销；本国制度环境指市场与政府的关系尚未理顺。本国制度环境又包括：资源配置扭曲、价格扭曲和政府功能扭曲。她还认为不适当的政府规制已经成为影响产业安全最重要的内部因素：设租性规制的租金耗散影响产业安全；法制不完善与规制真空制约产业安全；行政不作为与行政权力滥用危害产业安全。

　　王晓红从反面的思路认为，外资进入中国营利是首要目的，这是一个经济的基本规律。强调产业安全，不能“泛政治化”，如果看到外资进入中国文化产业就认为是文化侵略，进入中国金融领域就担心金融安全，进入研发领域又担心人才会被挖走，同样会导致产业竞争力下降，从而危及产业安全。

　　三、产业安全问题的解决办法

　　许多学者都针对目前我国存在的产业安全问题提出了自己的解决办法。纪宝成等人认为，要正确认识和处理中国产业安全问题必须处理好以下几个方面的问题。第一必须从国家利益的战略高度来认识产业安全的重要性，从“新型市场失灵”的高度来治理产业安全。第二，正确认识 FDI、市场结构与产业安全之间的关系，走出“FDI无害论”的认识误区，加强对外资并购的监管。第三，正确处理企业利益、地方政府利益与全局利益，国家需要从“纯公共品”的高度来统筹处理产业安全问题。第四，正确处理好立法管理和行政管理之间的关系，加强配套法律体系的建设，以避免我国产业安全管理的短视性、任意性和无序发展的情况。第五，治理产业安全必须“内外结合”、“软硬兼顾”。所谓“内外结合”，是指我国在关心产业安全问题时不仅要注重进口问题、资本引进问题，还必须注重出口问题和资本输出问题。所谓“软硬兼施”，是指我国在关注产业安全问题时，不仅要关注实业领域的产业安全，更为重要的是要关注虚拟经济的安全。第六，正确处理开放、发展与产业安全的辩证关系，在避免极端自由主义的同时，要防止新闭关锁国倾向。

　　王前超认为，我国应该采取以下措施维护我国的产业安全。第一，适度调整招商引资策略，注重外资质量，引导外资流向农业和第三产业。第二，借鉴国外经验，通过完善法律法规来规范和引导跨国公司的并购行为，同时严格按照国家政策和程序推进企业改制，防范跨国并购带来的风险。第三，注重品牌建设，提高自主创新能力，做大做强行业龙头企业。第四，统一内、外资企业待遇，放宽对我国民营企业的准入限制，加快培养能与跨国公司相抗衡、具有较强国际竞争力的大型控股集团公司。第五，科学理智地把握“以市场换技术”的方针政策，正确处理开放与“共赢”的关系。

　　朱建中从政府作为的角度提出了一些建议。他认为，中国传统产业遭受全方位围攻，先进技术遭到全面的封锁，资源型产业依赖国际市场，跨国公司垄断技术和市场，精英人才大量流失是目前中国产业存在的安全问题。而政府规制在保障产业安全中具有不可替代的作用。政府规制是政府为实现某一特定的社会经济目标而对市场经济主体作出的各种具有法律或准法律约束力的规范、引导、限制的行为和措施，包括法律规制和行政规制两大类。市场经济条件下的政府规制主要是依靠政府资源的强制力和引导作用，通过运用法律、法规、规章等手段和措施来矫正市场机制内在缺陷，改善市场环境，提高资源配置效率，以贯彻国家意志，实现社会福利最大化。政府规制在保障产业安全中具有不可替代的作用。政府必须加强法律规制建设，强化产业政策导向，严格市场准入制度，完善政府采购政策，健全产业预警机制。
2007-4-12
　　汪素芹和董小森认为，传统比较优势理论均以各国供给和生产条件不变、生产要素和劳动力资源不能在国际间流动为前提，这在现今经济全球化条件下已显出静态的不适应性，很难转化为动态的竞争优势。这种比较优势与竞争优势相分离的情况，使得由比较优势所确定的外向型产业发展模式不能实现，对我国贸易产业安全是不利的。具体体现为：第一，要素禀赋的比较优势正在减弱；第二，传统比较优势战略致使我国出现贸易贫困化；第三，传统比较优势战略导致贸易福利下降；第四，外贸产业与其依存产业间发展不均衡。由于缺乏竞争优势，一国的比较优势产品会无法出口到别国市场。由于有很高的竞争力，一国的比较劣势产品也可能出口。因此，要实现由比较优势所确立的贸易类型，实现比较优势与竞争优势的结合，还必须考虑能影响国际竞争力的国家政策和企业活动。无论是从理论分析，还是从发达国家的实践看，提高本国产品竞争力的政府政策和鼓励企业的各种创新活动，都有助于提升我国现阶段具有比较优势产品的国际竞争力，有助于以技术创新为突破口，确立并培育代表未来发展方向的高科技主导产业，有助于比较优势向竞争优势转化，对保护国家产业安全更是至关重要。我国作为一个追求经济持续发展的国家，不能仅仅把自己的竞争优势建立在当前资源禀赋的基础上。鼓励创新活动的制度安排和促进国内竞争的措施，对于保护产业安全，对于国际竞争力的持续提高，对于未来优势的培育，都是必不可少的。中国要想改变自己在国际分工和贸易中的地位，改变贸易型式，就必须首先改变生产结构，大力进行纵向增长，扩展产品空间，同时必须在新增加的产品上拥有相对的竞争优势。在许多行业和产品上，中国发展较慢，缺乏竞争优势。应该首先在国内市场上创造有利于本国企业建立、发展和与外国企业竞争的环境，充分利用国内贸易机会；然后通过国内企业之间的竞争，促进本国企业努力降低成本，提高效率，并在兼并和重组的基础上获得规模经济；在初步具备参与国际竞争的实力后，扩大出口，进而组建自己的跨国公司，控制贸易活动，通过对外投资和对外贸易的结合，获得更多的贸易机会和贸易利益。对于中国这样国内贸易和市场潜力较大的后进大国，当是行之有效的战略选择。

　　王俊通过对跨国零售企业进入中国后的市场情况分析，得出跨国零售企业进入后，影响到我国零售业的市场结构、产业控制力和产业竞争力的结论，并从理论和实证两方面说明了外资进入后使我国零售业的发展安全受到了威胁。王俊提出了应当建立适当集中的市场结构，以稳定和进一步提升市场占有率为核心提高产业控制力，以优化零售业人力资源、技术资源为核心提高产业竞争力。

　　马有才、陈爱萍的分析切入点是倾销问题。他们认为，倾销与反倾销问题已成为危害我国产业安全的主要障碍，因此，通过国内市场反倾销与国际市场上反反倾销联动，对维护产业安全、保障产业发展具有重要的现实意义。倾销与反倾销问题对我国产业安全的危害主要表现在以下几个方面：第一，严重冲击我国产品的国内外市场；第二，影响我国相关企业的建立与发展；第三，降低企业利润，增加失业；第四，威胁国家经济安全与国家利益。马有才、陈爱萍认为，贸易往来的双向性决定了进出口必须同时保护。但从当前形势来看，反反倾销的任务更为艰巨些，因此，在目前建立反倾销与反反倾销的联动模式，应当立足于进出口贸易双管齐下，侧重于反反倾销策略。联动性包括：在纵向上，从中央政府到各级地方政府，再通过行业协会到各单个企业的紧密联系；在横向上，对进口产品的反倾销措施和对出口产品的反反倾销措施的互动。反倾销与反反倾销联动策略的实现途径包括：第一，加强产业安全方面的宣传；第二，健全产业安全预警机制，充分发挥预警机制的作用；第三，充分发挥行业协会的产业安全阀功能；第四，建立产业联席会议制度；第五，提高我国产业的国际竞争力。

　　蓝海涛则认为，部分西方国家对我国发起反补贴行动，标志着“非市场经济地位”庇护我国产业支持政策时期的结束。今后，我国产品出口将主要面临反补贴和反倾销双重威胁。为此，既要积极防范国外对我国的反补贴行动，又要尽早准备并适时对外发起反补贴行动，以积极防御战略维护我国产业安全。运用世贸组织的反补贴规定，维护产业安全。他认为，我国必须积极防范国外对我国发起反补贴行动，具体可以采取以下措施：第一，清理可能带来麻烦的不太显露的出口补贴。第二，规范、调整、限定并合理利用可诉补贴。第三，建立重点产品进出口影响的跟踪评估机制。第四，不断完善、用足用好不可诉补贴。第五，政府协助企业和协会增强防范意识及对外应诉的自我保护能力。我们还应当尽早准备并适时发起反补贴行动，为防止跨国公司和进口产品以政府补贴方式获取不正当竞争优势，应在权衡国际政治经济利弊的基础上，运用世贸组织赋予的正当权利，针锋相对地向某些曾攻击我国的成员发起反补贴行动；同时，也要对确实威胁我国产业安全的其他成员，在恰当时机发起反补贴行动。第一，大力支持并协助进口敏感性行业协会做好反补贴的信息收集工作。第二，各级政府要加强重点行业协会和企业的反补贴技能培训。第三，政府、协会和企业联手发起反补贴行动。

　　郑国伟的建议是针对国内龙头企业的。他认为龙头企业，应该坚守一条底线，就是利用外资(不论是金融资本还是产业资本)必须坚持中方控股，坚持自主权，掌握供销权，保持自己的品牌，防止市场被外方垄断。这个原则应该不可动摇。只有这样，才可保证我国对产业发展的主导权，保护产业安全和经济安全，我国装备制造业的振兴才有希望。建议我国应尽快建立外资并购内资企业风险防范机制，一方面要加紧完善和制定《反不正当竞争法》和《反垄断法》等相关法律；另一方面要建立适合我国国情的外资并购行为的评价体系和标准。

　　许铭着重分析了在解决产业发展与维护国内产业方面，政府主导型的产业模式如何才能有效地解决两者矛盾，更好地服务于国家整体经济利益。他通过对韩国的分析得出一些经验启示：第一，“强政府”对促进产业发展和维护产业安全具有一定的重要作用。第二，通过独特的融资方式为产业发展提供持续性保障。第三，重视高新科技发展为推动产业结构升级提供了后劲。第四，产业发展过多依赖国际举债成为影响产业安全的重要隐患。第五，对外依存度过高致使产业发展缺乏稳定性。第六，“道德风险”严重削弱了产业安全的信用基础。

　　景玉琴从重商主义、贸易保护主义和发展经济学的理论思想中发展出了对产业安全问题的解决思路。她认为，重商主义的保护关税思想、贸易保护主义的产业保护思想和发展经济学家所提倡的维护经济独立发展、建立本国自主工业体系以摆脱中心国家经济剥削的思想，为产业安全研究提供了深厚的理论基础。总结贸易保护主义的产业保护思想和发展经济学家所提倡的维护经济独立发展、建立本国自主工业体系以摆脱中心国家经济剥削的思想，可以发现，其共同的观点是：不盲目听信经济强国所极力推行的经济自.由主义，并指出强国鼓吹自由贸易的实质，就是要把欠发达国家均纳入它们的资本主义体系任其摆布，听从资本逐利的“自然安排”。不加防范地加入到这样的体系中，等待这些欠发达国家的，不是民族工业的振兴和民族经济的富强，而是专业化于生产初级产品和一些无关紧要的工业晶，国民经济命脉被强大的跨国公司所把持。这些维护民族经济的思想，为产业安全研究提供了深厚的理论基础。第一，国家拥有独立主权，能够在本国产业受到侵害时采取相应的反侵害措施是极为重要的；第二，要充分肯定保护关税等产业保护方式对经济处于弱势地位的国家的作用；第三，逐步提高出口产品的科技含量和附加值是增强产业竞争力的重要途径；第四，维护产业安全的根本途径是保护民族经济的发展能力。

　　杨旭从法律实务的角度提出了一些建议。他认为我国已进入对外开放新时期，在引进外资发展国内经济的同时，也应该充分注意维护国家经济安全，积极应对外资并购所带来的威胁经济安全的问题。首先，中国应当建立以《反垄断法》和《并购管理》为主体的相关法律法规体系，规范跨国公司的并购活动。在促进公平竞争、防止市场垄断的基础上积极有效管理外资并购，既尽量遵守国际规则，又充分维护国家安全利益。其次，中国应借鉴西方发达国家的做法，设立类似美国的外国投资委员会的专门的国家机构如国家经济安全咨询委员会，对涉及“国家经济安全”的外资并购、投资进行审查。最后，由于中国正处于经济社会大规模转型时期，经济风险日益凸显。为了有效评估、防范和化解中国在利用外资并购方面的风险，有关机构有必要定期对中国在外资并购方面的风险进行研究，随时就可能影响中国经济产业安全的外资并购进行管理、规范。

　　贾洪涛则认为，我国政府和企业的应对策略，一是确立明晰的产业发展战略。进一步明确战略产业，整体规划产业发展和企业改革，对于战略性产业和重要企业，外资进入的方式和深度要有明确的界定；对于涉及战略产业和重要企业的并购重组，必须坚持国家战略利益至上的原则，在服从战略利益的前提下考虑企业的商业利益，避免以牺牲战略利益、长远利益为代价去换取眼前利益。二是积极推进互利共赢的开放战略。当前，在推进产业结构升级、加快国有企业改革重组过程中，更要处理好开放与共赢的关系，既要努力扩大开放，积极引进外资，加快结构调整和重组改革，不断提升我国产业的规模和水平；又要在开放中保持自主和理性，要树立合作共赢的意识，在对外合作中保持自主、发展自我。三是积极稳妥地推进外资并购发展。正确把握当前国际资本流动的趋势和特点，积极稳妥地推进外资并购发展。既要进一步创造有利于外资并购投资的环境，努力使并购投资成为我国吸引外资新的增长点，也要加强对外资并购的引导，规范其发展。四是创建多部门联合并购审查机制。制定相关的可操作的反垄断和外资并购法律体系，成立专门的并购审查机构。重大并购重组活动，要经过专项评估和论证。对于战略性产业和具有战略意义的重要企业，在实施并购重组过程中，必须通过专项审议。建立国家经济安全预警机制，防范潜在风险。五是加快有实力的企业集团做大做强的步伐。支持战略产业中优势企业联合重组，形成集中优势，以攻为守，主动出击海外反并购。

　　此外，孙瑞华从提升产业竞争力的角度提出了一些看法和建议。他认为，提升产业国际竞争力是以新的发展观做好维护产业安全工作的战略举措，这关系到我国能否处理好外贸发展速度与结构、质量与效益的关系，实现全面、协调和可持续发展，关系到我国能否成功应对加入WTO后过渡期的复杂形势，从根本上解决当前贸易摩擦和各种贸易壁垒的影响。由于影响产业国际竞争力和产业安全的因素十分复杂，因此，提升产业竞争力以维护我国产业安全的基本对策思路应当是：最大限度地利用一切有利于我国产业国际竞争力提升的国际因素，充分调动一切有利于我国产业国际竞争力提升的国内因素，主动适应国际贸易形势和国际市场要求，积极发挥产业政策的作用，以提高企业核心竞争力为基点，以科技创新为动力，以产业结构优化和产品结构升级为基本路径，同时积极运用我国作为世贸组织成员的各项权利，依法维护国内产业的合法权益。
作者：付敏 中国人民大学 来源：《经济理论与经济管理》2007年第2期