美国土地开发权转让制度及其对中国耕地保护的启示

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一、土地发展与土地保护
　　
　　尽管美国城市土地面积为全国土地总面积的3%，但是由于城市发展和城市化的原因，城市土地消费增长速度远远大于城市人口增长速度，耕地和绿色空间的减少速度惊人。从1982至1997年的巧年内，美国人口增长了17%，但城市土地利用总量增长了47%。同时，上世纪90年代的耕地开发速度是80年代的2倍，1992－1997年的5年内，大约600万英亩耕地被开发，主要耕地的减少速度比其他耕地高出30%。
　　耕地加速减少使美国各级政府认识到将土地分别按环境敏感地区、农业土地、开放空间和历史标志性土地等保护起来的压力和必要。其挑战之一是必须应对城市空间扩张带来的将土地转变为城市建设的巨大经济压力。也就是说，由于城市化、工业化带来的城市空间扩张使城市周边地区当前使用土地的价值与土地开发价值之间的差别巨大，以至于这些地区的土地拥有者（或使用者）无法抵御出卖土地的诱惑。也正是因为如此巨大的诱惑，才导致城市蔓延发展、高质量农业用地损失，以及环境敏感和生态区被大量开发。
　　为减缓耕地的损失速度，美国政府自上世纪70年代以来制定了各种政策，主要有以下七项：1.耕地捐赠或农业保持权。由私人耕地拥有者将耕地（产权）或农业保持权捐赠给政府或非营利组织，换取捐赠者的税收减免。2.征地。联邦政府、州政府、或其他耕地保护的机构购买耕地。3.农业区。农场主自愿生产的农业区，该区内对农业用地转化成非农业用地实施限制，也就是区内土地的城市功能分区的改变（从农业用途到非农业用途的功能转变）是困难的，同时得到土地改良财产税收奖励。4.农业用地功能分区。农业土地功能分区是一种相对廉价的耕地保持政策，只要通过规划划定农业用地功能分区即可。但是，这种方法的实际效果并不好，原因是农业用地功能分区是一个政治决策，因而随着时间的推移，功能分区因政治的压力会发生改变，结果通过农业用地功能分区来保护的耕地是短效的。5.土地开发权购买。由政府或非营利组织从土地拥有者购买土地开发权，而土地拥有者可以继续从事目前的使用，由于土地开发权被买走，土地拥有者可以交易其它的土地权属，但是土地开发将永远不可能发生。6.土地开发权转让或者可交易的土地开发权。土地开发权转让与土地开发权购买类似，不同的是开发商购买土地开发权，并在其它地区利用购买的土地开发权建设更高或更密的建筑。7.税收激励。为继续保持土地非城市利用的土地拥有者提供个人收入所得税减免，减少他们把土地出卖给开发商的经济利益驱动。
　　由于土地利用功能分区、征地、土地开发权购买等手段或由于成本太高，或由于会屈服于政治压力，或由于产权的挑战而往往不能实现政策目标，使土地保护的实际效果不明显。比如，联邦政府2002年通过了农田安全和农村投资法，为州政府、地方政府、非营利的组织提供9.85亿美元的资金支持用于耕地保护。全美国大约有200万英亩耕地是通过开发权购买来保护的。州政府和地方政府花费了巧亿美元用于购买开发权。显然，利用开发权购买来保护耕地过于昂贵，因而很难满足耕地保护的目标。这样，土地开发权转让便受到广泛的关注和重视。
　　
　　二、土地开发权转让或可交易的土地开发权
　　
　　1.什么是土地开发权转让。开发权转让是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，通过将土地开发引向更适合土地发展的地区来推动保护具有高农业价值的土地、环境敏感区和有战略地位的开放空间。开发权转让的核心是将某地区（发送区）的土地开发权转让给另一个地区（接受区）。这样，一旦“发送区”的土地（地块）开发权被买走，该土地（地块）将永远不能被开发。如图所示，没有土地开发权转让政策之前，根据土地利用功能分区，“发送区”的土地开发密度是单位土地面积可以建造六个单位的住宅单位，而“接受区”单位土地面积上可以建造8个建筑单位。实施土地开发权转让之后，“发送区”单位土地面积建造。单位的建筑，而“接受区”内单位土地面积将建造14个建筑单位。
　　
　　土地开发权转让用于保护土地是通过土地开发权在“发送区”与“接受区”之间的交易来实现的。土地开发权“发送区”和“接受区”有明确的地理范围，前者是土地保护区，应依据环境、生态、文化和农业发展等来确定，而后者是被引导的城市发展方向，土地开发的密度和强度因土地开发权的“接受”而变得更高。而本质上，土地开发权需要与土地利用功能分区（规划）结合，通过市场机制更好地保护耕地。
　　“接受区”的空间地理范围应根据城市发展方向、城市基础设施建设、城市经济空间聚集等方面来划定。“发送区”只能将该区域内的土地开发权卖出，而不能买进，通过完全避免地块的开发或者减少该地区总的土地开发量而达到土地保护的目的， “接受区”则相反，因为是政策引导的未来城市发展方向，故只能买进土地开发权，不能卖出土地开发权。
　　土地开发权“接受区”的开发商（将在“接受区”从事土地开发的投资人或投资方）与土地开发权“发送区”土地拥有者通过自愿或直接的方式交易土地开发权，政府基本不干预土地开发权交易过程本身。
　　2.土地开发权转让的理论依据。土地（耕地）保护大多是通过政府行政命令式的法规和政策。政策法规是影响土地价值的一个主要因素。政府投资建造的高速公路可以显著地改变高速公路周围的土地价格。政府还可以通过土地利用分区规划来提高土地价值，如将土地划分为商业和高密度的住宅用地，土地的价值将有很大的提高。如果政府决定建造污水和垃圾处理厂，该厂周边的土地价值就会贬值。或者政府通过土地利用功能分区规划降低土地利用的密度（如容积率从3降低到1），土地价值也会贬值。基于土地利用功能分区之上的土地开发权转让通过平衡土地法规对土地价格的影响（提高和降低土地价值），减少或避免由于土地法规带来的市场扭曲，更正土地法规带来的利益分配中的社会公平问题。
　　这一点对中国的基本农田保护政策有很大的现实意义。根据基本农田保护政策，基本农田不能转变土地利用用途，因而也就间接地剥夺了基本农田上农民享受城市化和工业化带来的好处的可能性，使同样响应政府号召的（基本农田上的）农民与非基本农田上的农民（他们也响应政府的号召）面临不同的机会和发展潜力，前者不能转化他们的耕地（特殊境况除外），而后者可以。这可能产生非常严重的社会公平问题。土地开发权转让有可能是耕地保护区内的农民同样享受到城市化和工业化（尽管城市化和工业化可能发生在其它地理空间上）带来的经济好处，缓解土地法规带来的社会公平问题。
　　土地开发权转让，作为管理城市增长的工具，能够达到以下目的：1）保护脆弱和有意义的土地及其质量，这可以简单地通过将脆弱和有意义的土地划分为开发权转让的“发送区”来实现。2）将城市发展引向能够最大限度地利用城市基础设施和服务的地区，因为城市及其周边地区基础设施的利用效率是不同的，将城市发展引向基础设施利用不足的地区将提升公共财政效率，有助于缓解城市基础设施和服务的压力。3）给开发商经济激励，提升“接受区”发展的机会和城市土地开发收益，通过土地开发权转让，开发商能够比基于以前的城市功能分区规划规定的密度更高的密度来开发土地，尽管开发商需要支付土地开发权转让费，但是由于开发商有一定的自由度来进行资本与土地之间的替代，这个额外的土地开发转让费能够内部化的同时，开发商的土地开发利润会更高，有利于“接受区”的发展。4）土地开发权转让允许（发送区）土地财产拥有者保持其产权的同时，公平地补偿土地拥有者土地开发价值，使之有权利获得土地不开发的收入（土地开发权转让费）。
　　3.土地开发权转让的优势。土地开发权转让具有四个方面优势：第一，土地开发权转让是一种基于市场机制的土地政策，因而不像土地利用功能分区那样依靠行政手段来保护土地，也不会因屈于利益集团和政治需要而迫使土地用途发生变化，实证研究的结论是利用土地利用功能分区来保护土地或耕地在城市发展压力大的地区实际效果并不好，这间接地说明了利益集团和政治压力对土地利用功能分区的影响可以是巨大的。
　　第二，通过土地利用功能分区来保护土地（耕地）的最大问题之一是人为（或行政）地剥夺了土地拥有者将土地出卖给开发商并从中获取相应的经济回报的可能性，而没有划入农业用途的土地拥有者可以享受城市化和工业化进程带来的土地升值。另外，由于土地利用功能分区可能限制住宅土地开发供给，因而负面地影响城市住房的可支付性；相反，土地开发权转让通过引导城市发展有助于城市基础设施的最大限度的利用和实现城市经济的规模效益。由于土地利用功能分区很有可能受利益集团的左右而使土地利用功能分区确定的土地利用类型会发生变化（主要指城市周边地区非城市用地转变为城市用地），因而长期来看，土地利用功能分区下的耕地或土地保护目标难以实现；相反，土地开发权转让通过经济机制减少了土地拥有者寻租行为的经济动力，土地开发的经济动力减缓有助于土地最终实现长期的保护目标。
　　第三，开发商需要支付土地开发权转让费，这个土地开发权转让价格实际上是补偿“发送区”土地拥有者可以继续从事农业生产而不将土地用于开发。
　　第四，对面临城市蔓延式发展和发展压力的地区，土地开发权转让的城市发展结果是有效率的。土地市场分配使土地能够最大限度地实现自身价值，即市场最大化总计的土地价值。
　　4.土地开发权转让的利益分析。使基于市场机制的开发权转让能够有效地保护土地，需要在空间上确定土地开发权的供给（或者说是确定“发送区”的地理范围）。根据什么原则、依据什么指标、应确定多大的范围、如何说服土地拥有者参与土地开发权转让等都是实施土地开发权转让政策过程中普遍面临的现实问题。另外需要注意的问题是：如果参与土地开发权转让的土地拥有者数量较少而土地开发权需求较大，就可能导致对土地开发权投机行为，进而抬升住房价值。这个问题对新城市居民可能会更严重些，他们一方面要在更高密度的社区里居住，另一方面又要支付更高的住房价格。
　　政府会积极地推动土地开发权转让，因为：其一，政府不需要花费就能够实现保护土地或耕地的目标，政府除了决定土地开发权“发送区”、“接受区”即可。因而对政府而言，土地开发权转让基本上是零成本地保护了土地或耕地。监控这里不是问题，因为政府只要不给已经买走土地开发权的地块发放城市建筑许可就可以了，剩下的就是监控城市违规建设，而监控城市违规建设在有没有土地开发权转让政策下都是要实施的，故土地开发权转让并没有为城市土地发展监控增加额外的负担和成本；其二，基于市场机制的土地保护政策能够最大限度地减少或避免刚性的行政命令式的土地保护（如土地利用功能分区）带来的社会福利损失和经济效率的降低；最后，土地拥有者与开发商之间直接的交易土地开发权更容易被接受，政治上的阻力较小。
　　开发商一般会积极地支持土地开发权转让政策，尽管他们的土地开发成本会增加（土地开发权转让价格），但是由于可以提高土地开发密度和强度，如通过容积率的增加、建筑密度的提高、土地建设比率（一块土地内可以允许被建设的土地面积与总地块面积的比率）的提高，开发商可以实现住房建设的经济规模效益，从而可以获得更高的土地开发利润。
　　“发送区”的住房拥有者会支持土地开发权转让政策，这是因为他们周围不开发或少开发会使该地区避免因开发带来的环境和城市问题，进而提高该地区的生活质量，“发送区”土地拥有者也会支持该政策，特别是当此政策是自愿而不是强制性的，他们可以继续从事目前的土地上的活动（如耕种、放牧等），并且能够得到补偿。
　　相反，“接受区”的居民会反对土地开发转让政策，这是因为该政策使“接受区”的发展密度提高，一方面会恶化居住环境，另一方面会吸引中低收入城市居民的迁入，需要指出的是，地方政府和有识之士鼓励不同收入群体的社会阶层混居，鼓励社会各阶层的广泛交流和融合，不是根据地位和收入等制造社会隔离。
　　
　　三、中国耕地保护政策及其评价
　　
　　耕地保护是中国的基本国策之一，耕地保护的措施主要有耕地总量平衡（土地管理法）、基本农田保护区的划定、对基本农田或耕地建设用途占用的严格限制和审批、耕地转化（为建设用地）指标的严格控制等，这些措施似乎应该能够有效地保护耕地。然而，实际的结果是耕地从上世纪90年代以来一直是减少的。快速的城市发展使大量的农田被占用，其中，大部分是优质良田，据保守估计，1985－1995十年间，国家每年损失1000万亩耕地。
　　耕地总量动态平衡政策的出发点是保护耕地，这点无论是出于粮食安全、还是环境和生态保护、或者是开发空间的保护等缘由，都是可以理解的。但是问题是如何最好地保护耕地，既满足城市发展的需要（解决城市就业、住房、基础设施等需求），又能实现耕地保护的目标。这是政策研究所应该关注并探索的核心问题。
　　理论分析表明，耕地总量动态平衡政策会产生三个主要问题。首先，按照行政单位（省级，然后进一步分配到市县乡）平衡耕地总量是无效率的，并且负面地影响经济发展。随着经济发展，需要更多的土地用于工业和商业活动以及交通通讯电力等基础设施（来支持工业和商业活动），住房建设来满足城市人口增加的需要。经济增长是空间不平衡的，一方面由于自然基础的差别，另一方面是由于经济集聚效益和规模经济的差别。因而，用于工业、商业和城市住宅建设的土地的价值也相应地存在着巨大的空间差别，进而将农业用地转化为城市用地的利益驱动和压力的空间差别也是巨大的。这说明了为什么东部发达地区的耕地总量平衡政策目标很难实现的原因，也是东部耕地转变量大的经济基础。
　　其次，基本上，耕地总量动态平衡抑制和限制发展地区的经济发展潜力，而不会影响缺少发展潜力的地区的经济发展。理论上，当地区经济发展水平存在空间差别时，全国统一耕地保护政策是无效率的，且无效率的程度是随着地区之间经济发展水平的差别的增加而增大。结合中国地区经济发展水平的巨大差别，统一的耕地保护政策带来的经济效率损失将是惊人的。
　　最后，统一的耕地保护政策与地区经济不平衡发展之间的矛盾从本质上说明按照行政单元要求的耕地总量动态平衡是不可行的。这是因为，理论上，负责耕地保护政策实施的地方官员同时也负责地区经济发展和地方财政管理。推动地区经济发展、促进城市基础设施建设，进而提高人民的生活水平也是地方官员的职责和义务。由于地区经济发展的压力，严格地执行耕地总量动态平衡实际上是要求地方官员满足本质上相互矛盾的要求。当然，这不是说经济快速发展地区目前的耕地占用都是合理的和应该的（中国提高城市土地利用的潜力是巨大的，有很多工作可以并应该做。本文只是想说明快速发展地区耕地减少是一个趋势，如何减少，较少的耕地如何利用才能最大限度地提高土地利用效率等是另外一个问题，不在本文讨论的范围，故这里不予讨论）。
　　基本农田保护政策有六方面负面社会经济影响：1）因基本农田土地使用者不能将其土地根据市场规律来开发转换为城市土地，可预见的未来土地地租增值所带来的价值（或称城市增长土地价值溢价）将得不到实现，影响整个社会财富的增长。2）基本农田保护可能提升土地开发的成本，这是因为开发商的区位受到限制，使其不得不到土地开发成本高的地方去发展。3）基本农田保护将增加交通成本，这是因为基本农田保护可能破坏城市空间的连续性。4）基本农田的保护将缩小土地供给，从而提高土地价格。5）基本农田保护将带来极大的社会不公平，基本农田保护条例的实施一方面使一部分土地使用权的拥有者（非基本农田）能够利用高速城市发展的机会，从土地开发中获取巨大的利润。据报道，在南方的一个城市，1990年代初，土地出让金是农民农业收入的200－300倍；另一方面使另一部分土地使用权的拥有者（基本农田）不能够利用高速城市发展的机会，与土地城市开发潜在的、巨大的土地开发利润无缘。因而，基本农田保护条例会导致社会收入再分配，仅而产生消极的社会影响。6）基本农田保护条例限制了有基本农田使用权的拥有者利用城市高速发展的机会，使他们不能合法地从事土地开发，只能目睹有非基本农田使用权的农民获取高额的土地开发利益。这无疑使响应国家号召的农民的利益间接地受损，且损失会很大，必将打击基本农田区农民响应国家政策的积极性。机会的不平等，土地收益的巨大差别也会使一些人铤而走险，或利用和创造各种机会来从事土地开发，以获取高额的土地发展利益。
　　
　　四、土地开发权转让对中国耕地保护的启示
　　
　　在美国，土地开发权转让同行政命令性的土地保护政策相比有三个显著的特点。第一，它提供了一种工具来补偿根据政策和法规不能发展的土地拥有者，这些土地的价值因不能发展而远远低于应该的市场价值。同时，这个补偿水准是根据市场原则来决定的，因而会更加公平。第二，减缓政治压力，特别是来自想把土地卖给开发商的土地拥有者。第三，大大地减少由于法规带来的土地申诉和争议及其相应的成本。结合中国国情，土地开发权转让同其他现行的土地（耕地）保护政策相比，具有以下六个方面的优势：其一，土地开发权转让制度能够对应不同的经济发展前景，允许经济发展潜力更大的地区开发更多的土地，相应地在缺少发展潜力的地区推动更多的土地（耕地）保护。因而土地开发权转让制度减少或消除耕地保护政策带来的无效率经济增长。其二，土地开发权转让制度提供收入转移机制，将发展地区从土地转化带来的经济增长收益转移到耕地保护地区。这样做的同时，减少了非法和违规地开发耕地的经济利益驱动。其三，土地开发转让制度通过将耕地开发的社会成本现金化，能够帮助更正地方政府官员面临的利益驱动扭曲。因而，土地开发权转让制度通过将推动经济发展与耕地保护之间的矛盾转变为两者之间的金融取舍和减少利用耕地转化来推动地区经济发展的经济动力 （这样有利于促进现有城市土地的再开发利用），应该有助于中国耕地保护目标的实施。其四，土地开发权转让制度为中央政府提供了更有效地管理和控制土地和耕地保护的工具。因而一个有效的土地开发权转让制度需要在一个更高级的政府层面上运作，如省级之间的土地开发权转让就一定需要中央政府的介入、运作、监管等。其五，有助于推动和完善土地权益分配机制和产权立法。土地开发权转让的实施必然要涉及到土地利益在政府、农民、和开发商之间的重新分配或再分配并要求产权利益法律上的明晰界定。这无异与国家的发展方向（依法治国）相一致。其六，也许最重要的是土地开发权转让制度提供了一个基于市场机制的政策来分配和管理土地，包括耕地保护。这与国家深化和完善市场机制，推动中国特色的市场经济的总体目标相一致。基于市场机制耕地保护政策的实施效果会好，耕地保护的目标也会更容易实现。
　　土地开发权转让提供一个独特的政策工具，来平衡土地保护、金融补偿、经济激励和机会、区域发展战略和发展等之间的关注，而基本上不需要公共资金的投入。土地开发权转让是管理城市增长的工具，而不是用来减少城市增长的。实证研究表明，土地开发权转让有可能总体上推动城市的发展。土地开发权制度在发展压力大和发展迅速的地区更有可能产生积极的结果。如马里兰州的蒙哥马里郡。该郡已经通过土地开发权转让保护了40583英亩的耕地，占全美国通过土地开发权转让保护的土地总面积的60%。
　　中国“十六大”的发展目标是2020年国民经济再翻两番，城市化达到55%。这意味着在未来的十几年里经济的年平均发展速度不能低于7－8%，每年需要有1000万的农村人口成为城市居民。如此规模的社会变革一方面揭示发展速度和压力，另一方面也说明耕地保护和经济发展之间的矛盾会越来越突出。结合其它的耕地保护措施，土地开发权转让制度不失为一个非常值得探索和实施的工具。