国外土地政策研究：价值导向、特征和热点

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土地是人类赖以生存和发展的物质基础。近二十年来，土地单纯作为自然资源的价值发生了深刻的变化，已成为影响经济和政治活动的重要因素。基于土地的经济和社会价值的与日俱增，土地政策的重要性也越来越受到学者的重视。NicholasH.Stern（2003）指出土地政策在可持续发展、政府善治、改善农村和城市居民的社会福利以及就业机会等方面都有着极其重要的作用。这表明土地政策的研究进入一个全新的发展阶段。国外土地政策研究主要在价值导向、特征和热点三方面呈现以下新变化。
　　
　　一、研究价值导向
　　
　　（一）追求公平
　　
　　在许多发展中国家，土地是经济活动和市场功能发挥的基础，也是农村和城镇穷人最重要的资产，因此土地产权和利益分配的不公平将会导致经济运行的扭曲，加快穷人财富向富人的转移，加剧整个社会的不公平。土地政策理应承担起土地公平合理分配的重任，确保穷人（或弱势群体）与富人在土地利益分配关系中的地位平等，缓和社会财富分配不公的现象。关于公平问题，各国学者主要集中在消减贫穷的土地政策的研究上；Agarwal（1994）提出加强妇女和穷人土地产权的保护，Kironde（2002）探讨土地转让过程中政府和富人对穷人进行掠夺的成因和相关应对措施。
　　
　　（二）维护社会稳定
　　
　　随着经济发展和人口激增，人与人之间在土地利用中的矛盾和冲突变得日益复杂和严重，因此土地开发利用以及相关制度变革必须兼顾社会稳定。Lavigne-Delville（2000）指出，由于土地冲突（Land Conflicts）对经济发展和政治稳定带来巨大破坏，采取有效措施消除土地冲突和确保土地利用中的社会稳定显得十分重要。Herring（1999）强调土地改革要与整个经济状况和政治制度相协调，减少土地改革对社会稳定和经济发展带来的负面影响。
　　
　　（三）重视效率
　　
　　随着土地稀缺性和经济价值的激增，高效利用土地已成为政府土地利用管制和人们关注的目标。同时，土地利用效率也成为各国土地利用和政策研究的重点。Baland（1996）从产权、Herring（1999）从土地改革、Skoufias（1991）从市场、Butler（2002）从政府土地管理等角度探析了土地低效利用的原因和提高土地利用效率的途径。
　　
　　（四）坚持可持续利用
　　
　　随着对可持续发展的广泛接受，国外学者开始重视人与土地之间的和谐关系，土地可持续利用逐渐成为世界土地利用研究的新主题。土地可持续利用思想是在1990年的第一届“国际土地可持续利用系统研讨会”上正式确认的，此后经过1991年在泰国清迈举行的“发展中国家土地可持续利用评价国际研讨会和1993年6月在加拿大Lethbridge大学召开的“21世纪可持续土地利用管理国际研讨会”的讨论，逐步完善了可持续土地利用的概念、基本原则和评价纲要。
　　
　　（五）提倡合理的政府管制
　　
　　由于土地具有较强的外部性和公共性，加上土地产权制度的不完善以及土地市场存在失灵现象，产权和市场不能完全有效地调节和配置土地资源利用，因此必须提倡政府对土地的合理管制。Blewett（1995）提出在整体区域土地资源利用规划和保护等方面，私有土地产权是不可行或高成本低效率的。Klaus（2003）认为，政府应该利用权力优势在保护土地环境安全、有序开发、缓解土地分配不公平、消除土地冲突和消减贫困等方面发挥重要作用。同时，Butler（2002）强调政府必须明确自己的职责，严格约束自身行为，通过合法、透明和有效的手段对土地利用进行管制，且不能侵犯土地市场的独立性和公民个人的土地产权。
　　
　　二、研究特征
　　
　　（一）研究以土地社会问题为主导方向
　　
　　随着东欧和独联体国家的政治变革，其土地制度也发生了深刻的变化，土地改革显然成为这一时段最受关注的问题，因此关于土地改革的政策研究也成为热点。土地改革后一些国家尤其是拉丁美洲国家，改革效果并不明显，由此引起学者对土地市场和政治背景等相关因素进行深入研究。随着城市化的进程，征地中农民和穷人的合法土地利益受损，由此引发的土地冲突和矛盾，成为非洲、拉丁美洲和亚洲等国家社会矛盾的焦点，越来越多学者开始关注土地利益分配的公平和产权的稳定。由于发展中国家经济快速发展和工业化的推进，导致农地被大量占用和生态环境遭到严重破坏，土地的安全保护和可持续利用逐渐成为人们关心的话题。学者们开始呼唤政府在这方面发挥作用，但由于政府在土地管理中的失误和层出不穷的腐败问题，使大家对政府土地管理行为甚为担优，因此界定政府管理权责和优化政府管理势在必行。
　　
　　（二）研究范围从点线研究转向系统研究
　　
　　以前的土地政策研究多是孤立地研究土地产量、土地交易市场、单一的土地产权模式和土地改革等。近二十年来的土地政策研究逐渐把土地政策研究拓宽到系统层面，开始重点研究与土地相关的各种关系和各个系统。例如：确保土地产权平等，尤其是加强妇女的土地产权和保护弱势群体的土地利益；优化土地市场内部结构，协调土地市场与其他要素市场之间的关系；探析土地改革的合法性和合理性以及正确路径的选择；多视角解决土地冲突问题；优化政府土地管理，控制土地腐败等。
　　
　　（三）研究注重可行性分析
　　
　　在土地政策研究的过程中，不仅提出政策和建议，而且更注重对这些政策建议进行全面分析，评估其执行的可行性和帮助选择合理的政策路径。例如，在土地制度变革方面，从界定明确的改革范围和谨慎评估土地改革成本以及实施条件，重视改革目标的合法性和社会合理性，到改革过程需要的公众广泛参与，改革者与土地所有者进行的积极政策对话，以及最后对改革结果的监控和修改，整个过程相关文献都有系统的论述。
三、研究热点
　　
　　（一）重视土地占有权安全（Tenure Security）和妇女土地产权，提高国有土地产权效率
　　
　　土地产权是现代经济发展的重要基础，从长远来说，土地产权的初始分配决定了经济发展。Berry（2001）认为明确、公平和合理的土地产权将会促进土地的合理利用和相应技术的进步，刺激对土地的投资，增加土地交易机会，减少贫穷．有利于整个社会经济的发展和社会稳定。
　　
　　1、重视土地占有权安全
　　
　　在发展中国家，土地占有权不稳定现象（Tenure Insecurity）普遍存在。例如，在赞比亚，尽管人口密度较低，但大约一半的农民认为他们的土地占有权不安全（Deininger，1999）。土地产权不安全容易造成土地市场的不稳定、土地投资减少以及生产效率的下降。很多学者都提出了要确保土地占有权的安全，以此来减少个体土地所有者保护其土地安全的成本。例如，在中国，安全的土地产权可以促进家庭成员的临时流动和进城打工（Yang，1997）；确保穷人土地财产权利，减少土地租借的交易成本（Messick，1996）；优化地方政府组织结构（Alden，Wily，2002）；制止环境的恶化；提高土地使用的整体效率（Baland，1996）；增加土地投资、提高生产力和促进土地租金市场完善等。
　　
　　2、赋予妇女平等的土地产权
　　
　　以前的土地政策一般采取单一的家庭模式，即一个家庭作为土地所有者，这在非洲、拉丁美洲和亚洲尤为明显。然而家庭中每个成员的地位是不平等的，尤其是妇女一般处于从属地位，因此在土地家庭所有的情况下，妇女土地所有权相当贫乏甚至是处于缺失状态。在这种情况下，丈夫（或男性长辈）控制着家庭土地的产权，妇女生产积极性随之减少，导致农业生产力的低下，尤其是在妇女作为主要农业生产者的非洲国家，生产力下降更为明显（Agarwal，1994；Deere and Leon，2001）。很多学者提出了解决办法：首先，从法律上认可妇女独立的土地产权，消除妇女享有土地产权的法律和实际执行障碍（Agarwal，1994）。其次，更改现有的土地继承制度，确保妇女享有同男性平等的土地继承权（Deere and Leon，2001）。再次，妇女平等的产权融入到具体的地方土地政策中并得到有效执行，同时要抵制社会不平等的压力，改善原有不平等的社会观念（Walker，2002），以及提升妇女在土地中的社会地位、进行相关专业培训和加强土地产权保护意识等。
　　
　　3、提高国有土地产权效率
　　
　　国有土地产权限制了私有经济的发展，且在实际操作过程中会面临诸多问题：不明确的法律条款、繁杂不透明的操作程序以及中央和地方政府有限的土地管理能力等。这些问题增加了土地产权的不安全性，降低了土地投资的积极性，限制了国有土地的有效使用。如：在20世纪70年代的非洲，土地产权的国有垄断导致了较多的土地管理错误和腐败事件的发生（Mabogunje，1992）；在加纳，40%的市区和郊区土地都处于闲置和未开发状态（Kasanga and Kotey，2001）；在东欧和独联体等国，国有土地同样出现了较多问题和不良后果。
　　
　　但是，在土地使用规模经济和外部性很大的领域，如土地资源环境保护领域，国有土地产权却更适合。提高国有土地产权的效率，关键是要通过有效方式尽可能明确各个对象的权责，且在具体实施过程中充分体现合法性、合理性以及明确的责任。目前较为成熟的方法是通过确认安全并可以流转的土地使用权制度以及建立正式稳定的租赁契约，消除国有土地的许多负面影响。Lerman（2001）通过在以色列的实证研究说明，大部分以色列国有土地通过租赁契约给予农民49年或99年的土地使用权，使国有土地产权对本国土地交易和租金市场没有产生任何的消极影响。而在中国，家庭联产承包责任制度大大促进了农业生产效率（Lin，1992）。
　　
　　（二）反思土地交易市场（Land Sales Markets），重视土地租金市场（Land Rental Markets）的作用
　　
　　1、不能孤立地研究土地市场
　　
　　实际上，土地市场与其他要素市场、相关政治经济制度有着千丝万缕的联系。劳动力市场和资本市场的不完善，尤其是运营资本的约束，对土地市场产生很大的负面效应（Brummer and Loy，2000；Kochar，1997）。农业生产中规模经济的缺失（Burgess，2001）、政策的不稳定和政府的干预，直接影响土地市场交易成本。这些都成为影响土地市场水平和公平性的重要因素。
　　
　　2、在诸多不利条件下，土地交易市场在实际运作过程中产生了很多负面影响
　　
　　虽然土地交易市场提供了获得土地永久使用的机会，并且具有比短期土地租金市场更能够刺激土地投资等优点，但土地交易市场高额的土地交易资金排挤了穷人（却是熟练的生产者）的进入，导致土地利用的不公平。同时，土地交易市场的交易成本要比土地租金市场的高（Lence，2001），土地价值的预期、投资风险的偏好和资本的影子价格都会使土地交易价格偏离实际利用价值。宏观经济的不稳定导致过高的土地投机价值，Falk，Lee and Susmel（2001）都认为物价膨胀和资本利率的变化是美国土地价格变化的主要因素。另外，信贷市场的不完善可能导致困厄销售（Distress Sales）（Shih，1992），高额的交易成本导致土地市场的切割分散（Munoz，1999）。
　　
　　3、重视土地租金市场的作用
　　
　　传统上关于土地市场的诸多论述都集中在产权买卖和转移上，然而实际上很多土地利益来自非正式的土地交易和土地租金市场。相对其他土地市场而言，土地租金市场具有很多优点：Skoufias（1991）指出，土地租金市场可以通过以低成本转移土地给合适的生产者，来提高生产效率和促进公平；优化劳动力资源的配置，使不适宜农业生产的生产者从事非农业经济（Carter，Yao and Deininger，2002），有利于消减自然灾害等带来的损失以及经验和资本的积累；在土地租金界定明确的情况下，土地利用的集约度和成果产出将达到最高。同时，部分学者还认识到政府对土地交易的管制产生了一系列困境，如：土地租金控制降低土地交易效率，租金管理抑制了投资和租金市场的功能。因此，消除土地租金限制（约束）势在必行。
　　
　　（三）关注土地征用过程中穷人的利益，合理解决土地冲突（Land Conflicts）
　　
　　Kironde（2002）认为，政府通过给予农民以极低或零补偿而征用土地，势必导致许多农民无地耕种和生活贫困。在非洲国家，土地征用价格只是土地市场价格的10%\020%，这意味着大量的资源和财富从穷人转移到富人身上。土地利益分配和土地征用补偿的不合理容易导致土地冲突。在许多国家，持久的暴力土地冲突严重破坏了农业经济效率甚至整个国家的经济。Goldstone（1991）、Kriger（1992）、Stephens（1992）和Crowley（1991）等学者都认为土地冲突对一个国家或地区会产生难以估量的后果，政府当局必须慎重解决区域和全国性的土地冲突问题。Kuran（1993）研究指出，在人口、社会与经济转型时期，小规模的土地冲突容易恶化成大规模的暴力事件。关于有效防止和合理解决土地冲突，Lavigne-Delville（2002）认为需要明确的管理制度、合理有效的公众参与机制以及提供解决土地冲突措施的法律依据；Li（2002）提出在制定土地法律政策的过程中，应保证畅通的信息交流，确保公平合理的土地利益分配和征用补偿。
　　
　　（四）反思“激进式”土地改革
　　
　　在20世纪90年代，东欧和独联体国家掀起了土地私有化浪潮，但这种“激进式”土地改革却没有取得令人满意的效果，且面临着土地法律政策实施和土地市场运作的各种困境。土地私有化改革使农民失去了集体或公共的社会服务，并面临私有土地经营的风险（Amelina，2000）。许多改革尤其是在拉丁美洲的改革都不够彻底和完善，导致贫困问题依然没有得到解决（De Janvry，2001），甚至土地分配不平等进一步恶化，土地被无序随意开发，森林被大量砍伐，环境遭到严重破坏（Fearnside，2001）。另一方面，Herring（1999）认为很多地区促进土地改革的动力是政治而不是经济，土地改革受到短视政治目标的误导．仅仅局限在农业生产领域，而忽略了减少贫困和提高土地生产力等改革的使命。基于对土地改革现状的反思，大多数学者认为，土地改革应该以效率和公平为价值导向，并紧密结合本国的政治经济背景，坚持有利于提高土地生产率和增加社会财富的持久变革战略。
　　
　　（五）提倡合理的政府土地利用管制，确保土地安全和可持续利用
　　
　　土地利用负外部性没有合理内在化、自然生态区产权的缺失、无管制的土地开发与利用以及政府在土地利用中随意的官僚行为严重破坏了自然环境，致使全球生态调节区范围锐减，大大降低了土地使用安全和社会公平。例如，在中国，地方政府以公共利益为名大量征用农地作为建设用地（Li，2002）。为了土地资源安全和全人类的持续发展，政府应该履行土地利用管制的权利，同时由于保护重点区域生态环境的需要，空间利用规划在城镇和郊区尤为重要（Brandao and Feder，1995）。在生态破坏严重且经济欠发达的边缘地区（如热带雨林、大草原等），政府应该明确产权和权责，使外部效用内在化，采取有效措施促进地区经济发展，制止当地居民继续砍伐森林和过度开垦放牧，保护生态资源。政府在土地利用管制和空间规划过程中，应该具备明确的价值导向，充分评估各种措施的成本，选取最优方案，透明行政成本和公平分配利益。同时，政府土地利用管制应该具备合法性和合理性，操作流程切实可行且易于监控。