解析WTO“绿箱”措施

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WTO《农业协议》严格限制各成员国的农业补贴措施，但是《农业协议》国内支持条款中的“绿箱”补贴措施却可以免于削减承诺，于是“绿箱”措施成为各国用于农业补贴的最具潜力的补贴规则，农业补贴政策“绿箱”化成为国际趋势。我国需要依据“绿箱”措施，积极创新本国的农林业补贴政策，这是一项迫切需要解决的课题。

　　农业一直是特殊的“政治经济学”问题，高强度的保护壁垒曾使农业长期游离于关贸总协定之外，农产品贸易战风起云涌。为推进农产品贸易的自由化进程，经过各成员方艰苦的讨价还价，最终在乌拉圭回合上，《农业协议》诞生了，农业第一次被正式纳入了世贸组织自由贸易的框架，为避免农产品国际贸易扭曲，《农业协议》严格限制各成员国的农业补贴措施，但是《农业协议》国内支持条款中的“绿箱”补贴措施却可以免于削减承诺，于是“绿箱”措施成为各国用于农业补贴的最具潜力的补贴规则，各国为用好、用足“绿箱”措施，展开了激烈的竞争，农业补贴政策“绿箱”化成为国际趋势。
　　
　　加入世贸组织后，政府成为不可或缺的主体，对于我国农林业的发展来讲，主要的问题已经不是要不要政府的补贴，而是政府如何依据世贸组织“绿箱”措施对我国的农林业发展实施有效的补贴。于是，我国需要依据“绿箱”措施，积极创新本国的农林业补贴政策，这是一项迫切需要解决的课题。依据“绿箱”措施，创新我国农林业补贴政策，首要的问题就是要准确理解究竟什么是“绿箱”措施。
　　
　　一、“绿箱”措施的主要内容
　　
　　WTO《农业协议》主要包括市场准入、出口补贴、国内支持条款等内容，其中，国内支持条款中又包括AMS支持政策（即“黄箱”政策）、特殊与差别待遇条款、“绿箱”措施等内容。“绿箱”措施在《农业协议》中的位置如图1所示。根据《农业协议》的规定以及我国加入世贸组织的承诺，“绿箱”措施是《农业协议》国内支持条款中唯一可免于减让承诺的国内补贴措施。《农业协议》附件2规定了“绿箱”措施的内容，现简介如下：
　　　
　　1、一般政府服务
　　
　　①研究。包括一般研究、与环境计划有关的研究、与特定农产品有关的研究。②病虫害控制。包括一般和特定的病虫害防治措施。③培训服务。包括一般和专门培训设施。④技术推广和咨询服务。包括向生产者和加工者提供生产技术、信息和研究成果等服务。⑤检验服务。包括一般检验服务和为健康、安全、分级或标准化目的而进行的特定农产品检验服务。⑥市场营销和促销服务。包括提供与特定农产品有关的市场信息、营销和促销策划等。⑦基础设施建设服务。包括电力网、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、蓄水和排水系统以及与环保计划有关的基础设施建设工程。
　　
　　2、粮食安全储备补贴
　　
　　为保障国内粮食的安全供应，政府可直接以财政支出来维持粮食储备，或者为私人储备提供财政补贴。但这类支出或补贴均不得表现为高价收购储备粮食或低价销售储备粮食。
　　
　　3、国内粮食援助
　　
　　赈济本国（地区）的饥民是每个政府所必须承担的责任，而为低收入居民保障粮食供给也是许多政府需要承担的义务，为此目的而做出的财政开支或对非政府援助行动减免税收均是正当补贴。
　　
　　4、对生产者的直接支付
　　
　　主要包括不挂钩的收入支持；政府财政参与的收入保险和收入安全网计划；自然灾害救济支付；通过生产者退休计划提供的结构调整援助；通过资源轮休计划提供的结构调整援助；通过投资援助提供的结构调整援助；环境计划支付；区域援助支付；其他直接支付，这些支付必须符合“不挂钩收入支持”的基本条件。“不挂钩”一词的含义在下文解释。
　　
　　二、“绿箱”措施的内涵
　　
　　1、“绿箱”措施的资金来源与支出
　　
　　实施“绿箱”措施的支出应通过政府财政或公共基金提供，而不可通过价格扭曲、贸易扭曲从消费者身上转移资金，即费用主要由纳税人负担。其中，一般政府服务补贴应以计划或项目形式支出，而并不针对具体的农林业生产者提供现金补贴，也并不直接针对特定的农林产品提供支持。
　　
　　2、“绿箱”措施的脱钩性、非随意性和无界性
　　
　　“绿箱”措施不能与农业生产的类型和农产品的产量高低挂钩，不能与农产品的价格挂钩，也不能产生与价格支持相同的效果；各支持措施必须事先做出明确的规定和标准，高度透明；关于补偿措施，补偿额度不得超过农业生产者遭受的实际损失，不得随意支持；“绿箱”措施不仅免于减让，而且无上界，即《农业协议》并不限制成员国将来扩大或强化使用这些措施。
　　
　　3、“绿箱”措施的非贸易扭曲性
　　
　　《农业协议》并未给出“贸易扭曲”一词的精确内涵，但是，根据国际经济学的相关理论，我们可认为不会给农业生产者和农产品消费者福利造成负面影响的农业补贴政策不具贸易扭曲性，反之就具有明显的贸易扭曲性。我们可以通过“绿箱”措施与关税政策对农业生产者、农产品消费者的不同福利影响深入理解“绿箱”措施的非贸易扭曲性，详情参见图2。假设一国为贸易小国，D为需求曲线，S1为供给曲线，在自由贸易条件下，农产品的世界市场价格等于国内市场价格OA，国内需求为OQ1，生产量为OQ2，进口量为Q2Q1。假如该国对农产品征收关税，于是，国内农产品价格上升到OH，农产品国内需求为OQ3，国内产量为OQ4，进口量为Q4Q3，农产品消费者剩余减少a+b+c+d，c转化为政府的财政收入，a转化为生产者剩余，b+d为农产品消费者福利净损失，可见，关税政策的贸易扭曲性明显。假如该国对农业实施“绿箱”补贴措施，这些措施直接或间接地降低了农业生产者的生产成本和农产品国际贸易的交易成本，于是，农产品供给曲线S1右移至S2，由“绿箱”措施的脱钩性可知，农产品的价格并未发生变化，于是，农产品消费者的剩余不变，而农业生产者剩余净增加f，可见“绿箱”补贴措施不具贸易扭曲性。
　　
　　　
　　4、“绿箱”措施的动态博弈性
　　
　　一项补贴措施能否归属于“绿箱”措施，在很大程度上取决于两个方面：该国供给该政策的意愿和供给该政策的能力，后者又包括国内能力和国际实力，国内能力指国家供给该政策的经济实力，国际实力主要指国家在国际谈判桌前的博弈能力，1999年至今，西雅图会议、多哈回合等都集中体现了这一点，比如，欧盟曾硬生生地将“黄箱”政策旗下的部分补贴措施划归“蓝箱”措施，并使之实质性地享受“绿箱”措施的待遇，这就可表明“绿箱”措施在一定程度上是各国在谈判桌前一较高下的产物。
　　
　　5、“绿箱”措施的“非贸易扭曲性”缺乏具体的量化标准
　　
　　一项补贴政策究竟具有多小的贸易扭曲才可归属为“绿箱”措施，《农业协议》并未给出明确的定量的规定，于是，有些农林业补贴政策就难以确定归属，比如，有专家认为农业保险符合“绿箱”措施，但美国却将其划归“黄箱”政策的例子就能在一定程度上说明问题。
　　
　　三、结论
　　
　　“绿箱”措施只是为各国提供了农林业补贴政策创新的框架和政策行为的前提，在“绿箱”措施允许的范围内，各国对农林业灵活提供的补贴都是符合规则的。“绿箱”措施的硬约束性使一国的农林业补贴政策只能在“绿箱”措施允许的空间内不断完善，无限接近“绿箱”措施的边界，即一国农林业补贴政策的边界只能小于或等于“绿箱”措施的边界，在此意义上讲，我国将来实施的农林业“绿箱”补贴政策就是受WTO“绿箱”措施约束的农林业财政补贴政策，反之亦反之。总之，“绿箱”措施要义十分明确，即各成员国可在本国公共财政框架下为本国农林业的发展提供充分的功能性财政补贴，以满足本国农林业生产力可持续发展的需要。