美国政府人力资源危机成因及其启示

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一、美国政府人力资源危机成因
　　
　　1、不合理的年龄结构制约了政府的创新能力
　　
　　在1993－1999年间，政府管理者的数量从268，498人下降到195，900人，而平均年龄从47.6岁增加到48.7岁（US OPM，2000a）。2002年，美国公务员的平均年龄为46岁。其中，在45－69岁之间的人超过半数。32%的人面临退休，21%的人可以申请提前退休。即使他们不会全部同时离开岗位，以当前的退休率来计算，至少有66万名公务员在2010年之前退休（OPM，2002）。员工和管理者的老龄化问题日趋严重。
　　
　　2、不灵活的工作形式降低了政府的吸引力
　　
　　对年轻一代工作选择的调查显示，越来越多的公共管理毕业生选择企业作为其职业生涯的开始，很多年轻人甚至将政府部门作为择业的最后选择（Chetkovich，2002）。年轻人较之前几代人更少地依附于工作本身，更注重工作的挑战性和创新性。政府部门由于缺乏有效的激励机制、充足的培训机会以及合理的晋升通道，无法满足他们的期望。而且政府工作在报酬和福利方面也无法与私营部门竞争。人才匮乏问题对于那些需要高技能、高学历人员的部门显得特别棘手。
　　
　　3、不恰当的裁员方法削弱了政府的竞争力
　　
　　美国联邦政府裁员主要是通过买断和提前退休来实现。在大规模裁员开始前，许多机构没有从战略上评估他们的人力资源需求。一些优秀的人才，特别是专业技术领域的人才，纷纷接受买断，转向高工资的私营企业。在这段裁员时期，政府很少招聘新员工，阻碍了人才流入。而且裁员是通过“一刀切”的方法全面缩减员工数量，一方面导致员工无法适应突变的工作环境和工作内容，许多人感到力不从心；另一方面导致政府无法与劳动力市场供求保持一致，劳动力管理混乱。
　　
　　4、不完善的招聘体制形成了人才进入壁垒
　　
　　功绩制保护委员会（MSPB）的调查显示，绝大多数被调查者认为，在与其他机构竞争高端人才的过程中，落后的招聘机制将政府推向不利位置。47%的人认为政府部门没有及时发布工作空缺信息，25%的人认为政府招聘过程缺乏透明度，14%的人认为应聘者得不到有效的反馈信息（MSPB，2000）。政府部门招聘决策的程序过于繁琐，时间过于冗长。大部分机构做出雇用决策需要4－6个月时间，而企业录取员工则比政府部门迅速得多。2001年，超过50，000名高中生和大学生在各种各样的机构中实习，但很少有人能够进入政府部门（Federal Time，2002）。企业针对在校学生提供的实习机会不仅吸引了大量学生参与，而且为企业赢得了众多的潜在优秀人才。
　　
　　5、不规范的选拔机制影响了政府的宏观调控能力
　　
　　联邦政府对管理者的选择通常以知识技术作为基础，很少注重协调能力、人际关系能力等综合素质。当询问各机构如何判断员工具备管理能力时，50%的被调查者认为是否具备管理潜力取决于是否申请管理职位。这种衡量标准显然不能挑选到可以胜任的员工。接近一半的人表示他们选择管理人员是通过考核专业技术知识，只有11%的人在选拔管理者时采用了某种领导力发展项目。五分之四的被调查机构没有正规的内部领导力发展项目（OPM，2001a）。类似的问题也存在于高级领导者层次。超过半数的管理者期望在未来儿年内退休，而大部分机构没有相应的人力资源规划物色接班人。
　　
　　二、美国政府应对人力资源危机采取的措施
　　
　　1、全面实施人力资本战略管理以适应战略发展需要
　　
　　为适应人力资本建设的要求，美国政府管理与预算办公室提出了“人力资本战略管理”计划。该计划要求每个政府部门在充分分析劳动力供求的基础上，制定一个5年的人力资本重组计划，并作为其预算的一部分提交国会。具体内容包括：（1）如何改进组织结构以适应高绩效要求；（2）如何减少管理者数量，缩减决策时间；（3）如何增加高水平员工数量，提高工作效率；（4）如何采用信息技术系统获取退休员工的知识和经验；（5）如何提高管理才能和领导力，增强机构竞争力。
　　
　　2、科学运用劳动力计划模型以分析劳动力变化趋势
　　
　　在克林顿政府的最后一段时期，研发劳动力计划模型成为人事管理局的首要任务。联邦部门通过劳动力计划模型，战略性地评估人力资源状况并制定相应的调整方案。同时，人事管理局在其网站上开辟了一个专版，与联邦部门分享在劳动力计划方面的最佳实践经验。
　　
　　3、积极推行政府绩效法以提高人力资本效率
　　
　　1993年，美国国会通过了政府绩效法（GPRA），并将之作为国家财政预算改革的举措之一。政府绩效法要求所有政府部门提供未来5年工作目标的战略规划报告、将战略目标分解成年度目标的年度执行计划以及对年度计划执行结果进行评价的年度计划执行情况报告。这3份报告将提交给国会中相应的专门委员会、美国审计总署以及政府管理与预算办公室。预算办公室则根据各机构的规划制定情况以及工作绩效的评估情况分配财政预算。政府绩效法对联邦政府人力资本管理提出了更高的要求。要达到政府绩效法设定的目标，联邦机构必须拥有高技能的员工、高水平的领导者以及高绩效的组织文化，必须将人力资本战略贯穿于整体战略规划之中。
　　
　　4、适时改组人事管理局以完善监管职能
　　
　　美国人事管理局主要负责监督联邦政府人事政策的有效性及各机构的执行情况。1995年，美国人事管理局成立了一个新部门－－功绩制监督办公室（MSO&E），专门负责监督联邦政府的人力资源管理系统。该机构主要有3大任务：一是保护并促进以功绩制为基础的政府公共服务；二是改进政府的人事战略；一是通过有效的激励，最大限度地发挥员工的潜能。同时，人事管理局要求各机构在制定战略发展计划时，配备人力资源管理专员。人事管理局与著名雇佣信息发布网站（http：//www.monster.com）合作，建立政府工作信息专栏，发布岗位需求信息。
　　
　　5、大力发展领导力开发项目以加强领导队伍建设
　　
　　政府管理者必须对其领导部门的人力资源持战略眼光，通过发展领导力开发项目，致力于改进管理方法、培养后备人才和提高机构效率。美国人事管理局规定各部门的领导力开发项目由现任高级管理者和人力资源部门共同承担。领导力开发项目通过制定连续性规划，估算未来几年内退休及离任的管理者和高级领导者数目，为进行绩效考核的外部组织提供远景战略计划。
　　
　　三、美国政府人力资源危机对我国的启示
　　
　　1、以战略管理为核心，推动人力资本开发
　　
　　政府部门应将人力资本管理项目纳入整体战略体系中，并把人力资本政策与组织的任务、目标结合起来，建立相互信任、相互尊重、相互平等的管理体系。政府部门实施人力资本战略管理，应制定人力资本战略管理计划。明确机构的核心竞争力。要向成功企业学习人力资本管理经验，确保高技能、高层次、高绩效的劳动力构成。政府部门在实践过程中应及时调整人力资本策略，以适应不断变化的内外部环境。
　　
　　2、以劳动力规划为基础，优化人力资源配置
　　
　　现代人力资源管理的本质是劳动力规划。政府的人力资源管理不应是短期行为，而应是长期的指导规划。解决政府的人力资源问题，必须制定适当的劳动力规划。劳动力规划应包括4个方面的内容：一是明确机构的任务和服务群；二是定义人事管理的目标；三是评估实现目标面临的困难；四是设计与目标相一致的战略步骤。劳动力规划应涵盖所有人力资源管理功能，包括人员配备、培训发展、绩效考核、薪酬设计等。通过劳动力规划，各机构可以有效地防止人员冗多或人员不足现象，确保在特定岗位上拥有相应技能、相应水平的员工。
　　
　　3、以职能转变为契机，加快工作机制改革
　　
　　当今社会，一个人的职业生涯不仅仅局限于一种工作或一个部门的趋势越来越明显。更大的不确定性和更强的流动性使政府维持过去单一的人力资源策略更加困难。而更高的薪水和更多的培训机会并不能从根本上解决政府的问题，政府必须提供有挑战性的工作、灵活的组织管理以及宽广的职业道路。一是，政府必须开发培训项目，增加培训机会，形成有效的培训机制，以满足员工对自我提升的需求；二是，政府必须建立全新的中高层任职标准，打破以往为内部人员保留绝大部分晋升机会的机制，为外部竞争者打开职业通径；三是，政府必须将职业发展化、职务丰富化作为组织职责不断完善。
　　
　　4、以多样性管理为重点，发展管理者能力
　　
　　新的竞争形势、新的公共服务定位以及新的人力资源特点对政府管理者提出了更高的要求。劳动力状况的不断变化，公共服务多样性的不断加强，要求政府部门和领导者必须具备多样性管理技能。优秀的政府管理者需要具备战略领导能力、系统协调能力、危机管理能力、绩效管理能力、项目管理能力等综合管理素质。我国政府部门全面利用、有效管理多样性的能力十分有限。作为公民服务的提供者，政府部门需要深入研究劳动力多样化、社区多样化、社会多样化以及全球多样化带来的挑战，将多样性管理落实在战略计划和领导力发展项目中。
　　
　　5、以价值实现为导向提升公共服务层次
　　
　　公共服务的动机可以分为3类：理性动机、准则动机、感性动机（Perry&Vise，1990）。理性动机是指个人渴望实现效用最大化；准则动机指根据各种准则做出行为；感性动机则指对各种社会关系的情感反应。一个人从事公共服务的动机是何种层次和类型，直接影响其工作选择和工作表现。政府若能以较高层次动机吸引员工，在实现有效的绩效管理过程中就可以较少依赖功利主义的激励机制。结合我国国情，我国政府可以将爱国、创新、服务化、专业化、知识化等作为政府公务员的核心价值，并着重于创新能力、服务能力、专业水平和知识素质的提升，进而提升公共服务的质量和层次。