自然垄断产业改革的产权模式

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党的十六届三中全会指出：“产权是所有制的核心和主要内容，现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。”目前，我国自然垄断产业改革已经进入改革的“深水区”，完善国有企业产权和治理结构等与竞争目标相联系的众多深层次问题已经浮出水面，成为制约我国自然垄断产业继续深化改革的难题之一。就我国大部分自然垄断产业改革而言，目前已经基本完成市场竞争体系架构的建立。但是作为市场主体的企业，虽然经过政企分开，具有了独立的市场主体地位，却仍然缺乏使之成为真正意义上具有竞争活力和可持续发展的内外机制。其中，内部机制缺乏主要体现在企业治理机制的不完善上；而外部机制则主要是产权改革问题与国民经济中大量竞争性产业相比，由于自然垄断产业具有公益性和规模经济性，其产权结构模式和内部的治理结构也具有自己的特殊性，如何既能促进自然垄断产业自身的持续发展，又能有效率地提供社会大众所需的公益产品和服务，是困扰各国自然垄断产业改革的难题。对于目前我国自然垄断产业改革来说，如何通过有效地构建自然垄断产业企业的产权结构模式来推动下一步的改革同样也是我国目前必须解决的一个重要问题
　　
　　一、自然垄断产业产权结构模式的历史状况
　　
　　从各国自然垄断产业发展历史看，这些产业的产权结构最重要的特征表现为国家所有权的主导性，并受到行政手段的严格规制，以限制或禁止新企业（主要是民营资本）的进入。这直接导致了这些行业内企业所有权的单一性，并且缺乏流动的可能性。
　　表1展示了二战以后主要发达国家在自然垄断产业上采取的所有制政策以及规制政策历史、以英国为例，通过第一次国有化（1945－1951年）和第二次国有化高潮（1974－1979年），政府支配了英国的邮电、钢铁、燃料、电力和运输等被认为是自然垄断产业的基础部门，并且事实上还扩展到了其他的诸如汽车、船舶、机床、火箭等一般被认为只是具有部分自然垄断性甚至完全没有自然垄断性的制造业部门。对于法国来说，事实上比英国具有更加源远流长的国家干预主义传统。早在第一次世界大战期间和战争结束后，法国政府就直接对航空、化学、钢铁、运输和粮食等部门实行了国家管制，20世纪30年代爆发达世界经济危机后，为了恢复法国经济，法国政府加大了国有化的力度，涉及到铁路、航空、金融和军工等行业。二战后作为恢复和振兴经济的重要措施之一，法国政府又一次推行国有化政策，对公共事业及银行业实行了全面管制。从1945年开始，法国开展了大规模的国有化运动，将煤矿、汽车、航空以及银行等部门中的大企业收归国有，开始了国家经营的计划管理道路。此外，日本也在铁路、电信等数个行业内实行了国有化运动，国家所有权控制了大量的企业。
　　


表1：主要自然垄断产业所有制以及规制政策 国家 英国 美国 中国
铁路 第一次世界大战后，英国对铁路实行国有化 国有约占25%的份额 20世纪90年代以前完全政企合一的计划体制
电力 1926年成立中央电力局，对电力全面控制 受管制的国有和授权私营，流域开发国有，但电网一直存在冲突 20世纪90年代以前的政企合一的计划体制
电信 20世纪80年代以前由国有的BT独家垄断 1921年格雷厄姆·威利斯法（Graham·Wills Act）特许AT&T垄断 1980年以前是计划体制下严格管制时期
邮政 1657年，英国成立了邮政总局，由国家经营邮政业，经营业务 国有邮政 20世纪90年代以前的政企合一的计划体制
民航 1939年帝国航空有限公司归为国有 1938年，国会成立了民用航空局，后来变成民用航空委员会，全面控制航空运输 中国民航1980年以前实行的是政企合一的管理体制
天然气 一战后，英国对煤气厂实行国有化并由煤气委员会管制 联邦和州政府管制 国有经营
自来水 几乎都是实行国有的形式，放松管制后逐渐私有化

　　
　　在主要的发达国家中，美国是例外。美国没有像英国、法国一样将自然垄断产业的主要企业全都收归国有，而是采用了“私人所有+政府控制”的模式。除了邮政和自来水这两个行业基本上被采用完全国有的形式外，铁路行业政府采用了投入股份（约占全部股权的25%）的形式，而电力、电信、民航、天然气等部门则基本上采用私人所有、政府严格控制的模式。
　　国家所有占主导地位的产权结构模式具有一系列的重要特征。其中最重要的特征是导致了所有权的单一性和难以有效流动性。例如英法的国家所有模式是以完全的国有公司的方式甚至是作为国家机构的一部分的方式实现国有产权的，这些行业内的企业基本上没有第二种所有者，政府的控制也导致不可能有新的所有者企业进人或者参与到以前的所有者中间去共同经营，自然产权的流动性是不存在的。另外，这种模式导致无法在不同的产权主体问实现对自然垄断企业的控制权竞争，因而导致了企业所有者主体的僵化和缺乏责任心，反映在国有产权身上就表现为僵化的官僚主义以及政府机构对企业的任意行政干预。
　　美国的“私人所有+政府控制”产权模式同样也导致了企业所有权缺乏流动性，因为政府的严格控制使得自然垄断产业内的企业不会受到外来企业的任何竞争，不会有新的企业进人这个行业，这些企业的控制权股东一般也不会放弃自己对企业的控制权。因此，整个自然垄断产业的产权结构也基本上是僵化不变的，至少有意义的产权变化（即有益于改善企业效率的变化）难以出现。
　　就中国的情况而言，在改革开放以前，中国实际上并无政府与企业之分，所谓企业只不过是政府的一个机构而已。此时中国的自然垄断产业都是国家所有的。并且，与英国和法国等国不一样的是，中国整个经济环境中都没有市场的概念，因此中国自然垄断产业的国有化也不像英法那样源自对自然垄断产业的技术特征的考虑。中国自然垄断企业的生产与其他的非自然垄断企业的生产一样是政府自上而下面向整个社会的经济计划所确定的。因此，与发达国家相比，中国的自然垄断产业要面临更大的、更加直接的政府干预。
　　
　　二、发达国家自然垄断产业的产权结构：改革与现状
　　
　　（一）发达国家自然垄断产业产权改革的动因
　　
　　二战以后很长一段时间，发达国家的自然垄断产业传统上大多是以国有产权为主经营的，即使美国的私营为主的模式，也是经由政府加以严格控制从而保持了这些行业内企业产权的固定性。这种产权结构的形成主要有两个方面原因：一是传统自然垄断产业产品和服务的提供，关系到社会大众的利益和国家的安个。所以，出于社会稳定、国家安定团结、经济持续平稳发展等目的，政府有义务和责任进行生产和经营。二是自然垄断产业被认为具有某些固有的经济、技术特性，包括规模经济、成本弱增性、范围经济、网络经济以及关联经济、普遍服务性等。这些经济特性使得自然垄断产业由少量规模大的企业经营是具有成本优势的，这意味着自然垄断产业本身也容纳不了大量的企业。同时又由于这些行业往往有很高的初始投资，使得其中竞争的成本实在太高，因此由政府控制资本向这些行业的无序流入自然就比较重要了，而国有经营自然就成了一种比较好的考虑。
　　然而，自然垄断产业的国有经营具有效率依赖于一系列假设条件。其一是自然垄断产业的界定是正确的；其二，更重要的是政府确实能够代表公众的利益并且其运转也是高效的。不幸的是这两个假设是不准确的。首先，自然垄断产业很难界定，随着技术的进步、市场的扩张和需求的升级，自然垄断产业的边界在不断变化，如果还是直接规定为国有经营会导致本来是竞争性的行业形成垄断结构、其次，政府可能并不是代表公众利益的，国有经营则会导致更大的问题。企业归国家所有的产权模式使得政府和企业难以区分开来，政府会利用国有企业寻租、追寻自己的政治目标而非经济目标，而且国有产权使得这些产业本身形成了巨大的利益集团，他们通过给政府施压来保证自己的垄断地位。因此，国有的产权结构日益成为这些国家经济效益提高的障碍。另外，政府的财政约束与社会需求对自然垄断产业产品需求的迅速扩大也日益成为一个重大的矛盾。因为，从20世纪80年代开始，发达国家普遍地开始了对自然垄断产业的民营化改革。
　　
　　（二）英国、美国和日本自然垄断产业产权结构的改革模式
　　
　　发达国家自然垄断产业产权结构改革主要是通过民营化改革进行的，即将这些行业中国家持有的企业的产权转让给私人经营，或者放开政府对行业准人的控制，允许新的资本进入这些行业，以改变原有的国家所有所占的统治地位。
　　
　　1、英国自然垄断产业的产权结构改革
　　
　　英国对自然垄断产业的产权改革的主要做法是把国有资产出售给私人部门，实现国有资产从公共部门到私人部门的转移基本上采取出售国有企业股票的形式进行的，这与英国具有发达的股票市场有关。
　　英国政府首先修订了相应的法律，使得改革能在一个比较好的法律框架下进行。对每一个企业政府还委托相关的机构对企业进行可行性分析，并且调整企业的内部结构以使企业能够显示其真正的价值，然后通过权威性的评估机构进行详细评估以作为企业上市的股票定价依据。另外，政府还对传统的被定义为自然垄断的产业进行了分类处理，将其中实际上并不是自然垄断的部分私有化后直接交给市场处理，而对其中确实是自然垄断的部分则是在私有化后重新确立管制机制。政府还限制了单个股东能够购买的股份额度，以限制被分开的企业又重新联合起来形成垄断，而小额度的股权持有还有利于增强企业产权的流动性。比如，英国政府将中央电力发电局的非核能部门分割为两个国家发电局以及一个国家送电公司，规定个人、企业最多只能购买这些企业股份的15%。
　　从总体上看，英国对自然垄断产业的产权改革是比较成功的。通过出售国有股权的方式，实现了企业的产权从高度集中的国家所有向分散的社会公众所有的转移。这种产权改革模式不仅大大节约了政府的财政支出，而且还为政府获得了相当可观的财政收入。政府对自然垄断产业企业的干预明显减少，产权改革后，企业效率更是得到了大大的提高。
　　
　　2、美国自然垄断产业的产权结构改革
　　
　　美国的自然垄断产业产权模式改革并没有像英国那样经历一个大规模的由国有产权向私人产权转变的过程对于美国自然垄断产业而言，其产权改革是与减少政府对企业的外部管制同时开展的。主要包括允许新的企业进入，这增加了自然垄断产业上的竞争度，使得新的潜在的所有者对旧的拥有公司控制权的所有者形成了替代的潜在威胁，像接管、并购等行为成为可能。另外，一些企业被分拆了，旧有股东通过控制行业内的单一企业就控制了整个市场的情形被取消，所有企业都面临着更大的现实竞争与潜在竞争，比如，AT&T就被分拆为几家企业。同时，美国发达的股票市场也使得分拆后企业的股权更加分散，公司经理的行动能力得到了增强，使得他们可以从公司持久发展的角度考虑到股东之外的社会利益并付之于行动。
　　可见，美国自然垄断产业的产权改革主要着眼于增强这些行业内企业产权的分散性以及流动性，从而使得这些产业的效率得以提高。
　　
　　3、日本自然垄断产业的产权结构改革
　　
　　日本自然垄断产业产权结构改革主要是通过将这些行业内国有企业私有化来完成的，比如日本电信电话公社与日本国有铁道公社的民营化。日本为了提高自然垄断产业的效率，将这些行业内国有企业的私有化视为一个重要的战略。为此，政府专门成立了临时调查委员会以获得对民营化企业更加透彻的了解。日本自然垄断产业的产权改革主要分两步走：第一步是政府采取措施扭转这些行业企业经营效率恶化的状况，并比使得这些企业的国家所有权与经营权相分离。第二步则是寻找合适的时机出售公司股份，实行彻底的私有化。例如，日本国有铁道公社的改革就是首先通过将其拆分为7个独立的株式会社，以改变这一巨型企业内部不合理的依赖关系，然后才通过出售股份实现企业彻底的私有化
　　值得指出的是，日本是一个政府主导型的市场经济国家，政府在自然垄断产业的改革中起着比英美等国更加重要的作用，这一点与我国的情况是比较相似的。因此其改革的过程值得我们借鉴
　　从上面对英、美、日的分析可以看出，这些国家自然垄断产业产权改革都是为了提高自然垄断产业的效率，改革模式基本上是通过对这些行业内国有的自然垄断企业实行私有化完成的（美国例外），同时增加这些企业股份的分散化以及所有者类型的多样化。
　　
　　三、我国自然垄断产业产权结构的现状与问题
　　
　　发达国家自然垄断企业的产权结构大都经历了“国家所有－社会公众所有”这样一个过程，自然垄断企业的股权分散化是其中一个重要的议题。这样的改革使得目前发达国家自然垄断企业的产权结构表现为“私人所有+股份分散”的特征。应该说，从发达国家自然垄断产业效率变迁的过程来看，这种产权结构模式是比较有活力的。下面我们以对比的方式，分析我国自然垄断产业的产权结构的现状
　　
　　（一）目前我国自然垄断产业的产权结构
　　
　　目前，我国自然垄断产业的产权结构从整体上看仍然是以国家所有为主，尽管在不同的行业国有产权在表现形式上有着很大的不同。
　　
铁路 国家所有，并且目前仍是采用政企不分的形式，铁路的经营与监督都由铁道部管理
邮政 2006年政企刚刚分开，但是国家所有占主导的形式不会改变
航空 分为中国航空、南方航空、东方航空等几大集团公司，集团都已经上市，但是国有股一股独大，排第二位的为内部职工股，真正上市流通的股份很少
电信 分为中国电信、网通、中国移动、中国联通等几个电信集团公司，除网通外，这几个集团都已上市。但是，即便上市的公司主要也以国有股份为主
电力 采用厂、网分离的形式，发电企业主要包括中国华能集团公司、中国国电集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国电力投资集团公司等几大集团公司，这些集团公司都是国有独资公司。当然它们各自控股众多的上市电力公司。而电网则成立国家电网公司和南方电网有限公司，国家电网有限公司下辖华北、西北、东北、华东、东北五大电网有限公司，这些企业基本上为国家独资企业。
自来水 具有地方性质，有些地方仍然采用政企不分的经营模式，有些已经完全由民间资本经营，有些则是采用国有控股公司制，从整体上看，国家所有仍占主体，尤其是大城市的自来水系统。当然，其实现形式各种各样

　　
　　由表2可以看出，我国大多数自然垄断产业都是以国家所有占主导地位，并且在各个行业，对民营资本的进入的限制使得独立的民营企业难以出现；同时，即便采用了股份制的形式，对股权分散的控制导致所有的股份公司都是以国有股一股独大为主要特征。因此，股权的单一性与缺乏流动性是这些股份制企业的普遍特征
　　中国移动的股权结构相对较为简单，中国移动（香港）集团有限公司通过其全资拥有的子公司中国移动香港（BV1）有一限公司，间接持有上市公司75.7%的股权，而中国移动（香港）集团有限公司则属于中国移动集团公司在香港设立的全资子公司，实际上中国移动集团持有上市公司75.7%的股权，剩余24.3%的股份由公众持有。
　　中国联通不但实现了香港和纽约的海外上市，而且还在国内证券市场发行了A股，是目前惟一家同时实现了海内外三地上市的电信企业，其股权构成较为复杂。中国联通集团公司通过中国联通（BVI）有限公司和中国联合通信股份有限公司间接持有中国联通上市公司62.9的股权，上海A股市场公众人士持有14.52%的股份，香港、纽约公众持有22.58%的剩余股份。
　　中国电信继在香港股市增发新股、实行全球配售以后，又从母公司回购湖北电信等10省电信公司的资产，与上市之初相比，股权结构发生了些许变化。截至目前，中国电信集团公司拥有上市公司72.09%的股权，国内其他国有股东持有10.76%的股份，公众持有上市公司17.15%的股权。
　　除以上三家企业外，中国网通也于2004年底在美国和香港两地同时上市，但是国家仍然控制大部分股份，中国铁通和中国卫通尚未上市，均属于国家投资的企业。
　　通过以上分析发现，国内电信企业无论上市与否，股权结构存在的一个共同特点是股权构成相对单一国有股权占据绝对控制地位，且一股独大现象严重。这一点是与国外发达国家不一样的，国外电信企业已经意识到单一产权结构带来的弊端，先后有包括美国、英国、德国、法国等在内的50多个国家的电信业引入了多元化的投资主体，电信企业产权多元化的格局初步形成。
　　
　　（二）我国自然垄断产业现有产权结构带来的问题
　　
　　我国自然垄断产业企业现有股权结构的弊端是显而易见的。先不论那些仍然采用政企不分形式的企业，对那些已经采用了股份制或有限责任公司制的企业而言，这样的股权结构也带来了众多的问题
　　首先表现为法人治理结构不完善，这种情况在国有企业普遍存在。受当前单一产权结构的影响，国有股东与国有企业经营者之间构成企业内部最直接的委托代理关系，国有企业经营者作为代理方，其人选由作为委托人的国有股东惟一确定，小股东在企业经营者的任用方面并不起作用。在我国当前的经济管理体制下，国有资产的管理职能由国资委代表国务院履行。这样，国有股东与国有企业经营者之间的委托代理关系便通过国资委实现，国有企业经营者的经营行为主要对国资委负责，如果仅仅采取这种管理体制，国资委通过为国有资产保值增值设定清晰的目标，借此考核国有企业经营者，能够在某种程度上为国有企业经营者的行为产生经济约束力。但目前的事实是，国有企业经营者除了对国资委负责外，同时还要受很多政府部门的管理，甚至有些国有企业经营者的任命权也掌握在国家机关手中。况且，国资委虽然在定位上明确不属于政府系列，但毕竟属于国务院的特设机构，不可避免会带有政府的某些职能和行事风格。
　　通过以上分析可以发现，在国有企业产权所有者和经营者之间，实际上形成了两种委托代理关系，即行政性的委托代理关系和经济性的委托代理关系，前者建立在对企业经营者的政府官员定位上，追求的是经营者的所谓政绩；后者建立在对经营者企业家身份的定位上，重点追求经营者在企业的业绩表现。因此，国有企业经营者便在双重标准下接受考核，有时行政性的委托代理关系会表现得更加明显。受此影响，国有企业经营者便不可避免地会打上政府官员的烙印，这种烙印具体体现在对其激励和约束方面。事实上，国有企业的经营者要经常在企业家和政府官员之间进行角色转换，很难完全游离于政府以外而纯粹站在企业的角度考虑经营问题。
　　在这种情况下，对国有企业经营者的激励已非完全的企业自主行为，与经济学讲的“企业家要素的投入是为了获取经济收益”的假设是背道而驰的。在国有企业现有委托代理机制下，追求要素（我们在此首先将国有企业经营者视为企业家而非政府官员，并将其才能作为对企业的一种要素投入）收益的最大化并没有成为国有企业经营者的最终目的，至少在表面上看并非如此。在目前的产权结构下，激励企业家的主要因素是国家并不明朗的政治承诺，“不求有功，但求无过”恐怕是大多数国有企业经营者最真实的心理写照，使国有企业经营者不可避免地具有了政府官员的某种特征。但是，企业对经营者的素质要求和政府官员是相去甚远的，以考核政府官员的标准来衡量企业经营者的业绩，必然会对经营者的行为产生影响，也必然在企业的经营过程中掺杂过多政府性行为，于企业的发展是颇为不利的。
　　由于不允许民营资本单独进人这些行业，这些行业的企业获得了绝对的垄断权，国家为惟一所有者使得即便一个行业中已经被分为众多不同的企业，他们也容易在同一大股东的协调下形成垄断，竞争事实上就难以引人这些行业之中。
　　
　　四、结论与建议
　　
　　从发达国家自然垄断产业产权改革模式看，实现自然垄断产业企业的产权多样化是提高自然垄断产业效率的一个重要方法。因此，发达国家在20世纪80年开始的改革主要是将大部分自然垄断企业民营化，或是放松进入管制。产权改革以后，国家所有在这些行业的股份结构中占非常少的比例。从目前我国自然垄断产业的改革看，自然垄断产业的产权结构从整体上看仍然是以国家听有为主。这种国有独资或者是国有一股独大的产权结构模式制约了自然垄断产业企业治理机制的完善，使得产业效率提高和社会公平的改革目标无法真正实现，也不利于我国自然垄断产业改革的继续深化。因此，考虑到目前我国经济体制改革的进展状况，现阶段我国自然垄断产业产权改革的主要措施和重点应该是实现我国自然垄断企业产权结构多样化。
　　就目前的情况来看，最为可行的一个方法是推动自然垄断企业上市来多样化产权，允许民间资本或国际资本购买比例比较大的自然垄断企业的股份，减少国有股份的数量。在产权改革中，必须事先建立起比较完善的法律机制来控制这一改革过程，使得改革中不会导致国有资产的流失，政府在减少股份后却得不到应有的回报。代表国家和消费者权益保护的独立规制机构应该早于产权改革的进行，以便于对产权改革进行详细的评估和审查。目前，我国自来水等部分自然垄断产业以民营化为导向的产权改革中，由于相关的独立和专业的规制机构尚未建立，缺乏对消费者权益和社会目标的充分论证和考虑，这样不仅使得最终改革目标可能无法实现，而且在改革过程中还容易出现国有资产流失和腐败滋生等问题，使得改革面临很大的风险。同时，必须尽量控制这些企业的股份向单个股东过度集中，这样有利于自然垄断企业的产权结构多样化。一般来说，国有企业产权多样化的方式适合于电力、电信、铁路等需要初始投资大的企业，而就自来水这样的行业来说，允许私人资本直接建立企业来提供这方面的产品也是一种方法。